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UBS案

Birkenfeld、美国参议院与跨境业务

使瑞士对美国的银行保密制度土崩瓦解的那场调查，始于一个人。Bradley Birkenfeld是美国公民，曾在UBS日内瓦办事处担任私人银行家。2007年，他带着有关该行与美国客户之间跨境业务的信息，主动接触了美国当局。他本人在该业务中所扮演的角色使他遭到刑事指控。2008年6月19日，他在美国佛罗里达州南区联邦地区法院对合谋欺诈美国的罪名认罪。据美国司法部称，他曾利用瑞士保险箱、在境外购置贵重物品以及虚假纳税申报等手段，协助一名美国亿万富翁房地产开发商将约2亿美元资产隐匿于境外，并逃税720万美元。2009年8月21日，法院判处他四十个月监禁。1三年后，美国国税局（IRS）向他发放了1.04亿美元的举报人奖金，这是该局举报人计划截至当时支付的最高金额。2一边是监禁刑，一边是如此规模的奖励，二者同时出现，足以说明美国当局对他所提供信息的重视程度。

Birkenfeld的披露使调查人员得以掌握UBS这项业务的架构。一个设在瑞士的私人银行部门通过定期前往美国的客户经理为美国客户提供服务，而无论这些客户经理还是该行，均未持有从事此类活动所需的美国牌照。许多客户拒绝提交相关表格，而按照UBS于2001年接受的合格中介人制度，提交这些表格后其账户即须向美国国税局申报。32008年7月1日，迈阿密的一名联邦法官批准美国国税局向UBS送达所谓的“John Doe传票”，这是一种在涉嫌违反税法者身份不明时使用的程序。该传票要求提供可识别在瑞士UBS持有账户并选择对美国国税局隐瞒这些账户的美国纳税人的记录。美国司法部援引Birkenfeld的陈述指出，UBS管理着美国客户约200亿美元的未申报账户。4

两周后，即2008年7月17日，美国参议院常设调查小组委员会就避税天堂银行问题举行听证会。小组委员会主席、参议员Carl Levin称，UBS为美国客户开立了约1.9万个账户，资产近180亿美元，均未向美国国税局申报。在听证会上，UBS承诺，除非账户持有人披露这些瑞士账户，否则将予以关闭，并停止向美国客户提供未申报的离岸账户。5同一场听证会还审查了列支敦士登银行LGT，该行的客户数据已于当年早些时候落入德国当局之手，这一事件将在下文第六节中讨论。两案合在一起表明，美国当局此时已将离岸银行保密视为头等重要的执法问题。

美国的调查很快触及UBS的领导层。2008年11月，佛罗里达州的一个联邦大陪审团以合谋欺诈美国罪起诉了该行全球财富管理业务负责人Raoul Weil。6Weil曾于2002年至2008年领导该部门，此后多年一直留在瑞士，直至2013年在博洛尼亚度假时才被捕。在劳德代尔堡受审后，陪审团仅经过一个多小时的评议，便于2014年11月3日宣告他无罪。7他的无罪判决并未改变该行的结局，因为该行早在五年多以前就已了结了自身的案件。

延期起诉协议与瑞士金融市场监管局（FINMA）2009年2月18日的命令

到2009年初，UBS同时面临两场危机。如前一章所述，美国抵押贷款证券的损失以及2008年10月的救助方案削弱了其资本和流动性。与此同时，美国司法部正准备起诉该行本身。一旦被起诉，UBS将面临丧失美国牌照和交易对手撤离的风险，而在瑞士当局看来，这可能足以摧毁该行。美国提出，任何和解均须以立即交出其账户与欺诈行为关联最为明确的客户身份为条件。瑞士法律不允许该行自愿照办，因为《瑞士银行法》（BankA）第47条以及《瑞士刑法典》（SCC）关于经济间谍的第273条禁止此类披露。依据1996年双重征税协定提出的行政协助请求当时尚在处理之中，但要完成需耗时数月。

2009年2月18日，UBS在美国佛罗里达州南区联邦地区法院与美国司法部签订了延期起诉协议。该行被指控以妨碍美国国税局的方式合谋欺诈美国。该行承认，自2000年起曾协助美国纳税人隐匿账户，包括通过代名账户和虚设实体，并同意支付罚金、罚款、利息及赔偿共计7.8亿美元。UBS承诺立即提供部分美国客户的身份和账户信息，并停止为持有未申报账户的美国客户提供跨境银行服务。美国司法部记录称，仅在2004年，UBS的银行家就前往美国约3800次，以推销瑞士的保密服务。8

客户数据之所以能够在同一天送达华盛顿，完全是因为瑞士金融市场监管局（FINMA）下令交付。FINMA的命令以《瑞士银行法》第25条和第26条为依据，即有关面临破产威胁时采取保护措施的条款，并表示其行动旨在保护债权人和投资者的利益，维护瑞士金融体系的稳定。FINMA认为，在美国遭到刑事指控可能对UBS的流动性造成严重后果，最终危及其存续。FINMA同时公布了其前身联邦银行委员会于2008年5月至12月进行的调查结果。调查发现，UBS个别员工接受了他们明知或应知并不反映客户美国税务身份的客户声明，且该行无视美国的牌照要求。FINMA认定该行严重违反了妥善经营的要求，但未发现证据表明高级管理层知悉欺诈行为。FINMA禁止UBS今后与居住在美国的私人客户开展跨境业务。9

FINMA的新闻稿仅提及“有限数量的客户数据”。据媒体报道，2009年2月被交出数据的客户有数百名，swissinfo后来给出的数字是285名。10与正在接受调查的数以万计的账户相比，这个数字很小。但其象征意义却相当重大，因为这是瑞士当局首次在行政协助和刑事司法协助程序之外，下令向外国交付客户数据。在瑞士国内，这一命令普遍被视为外国势力强加于瑞士的一种紧急避险行为。

该命令的合法性受到了法院的审查。2010年1月5日，联邦行政法院裁定FINMA的行为违法。法院认为，《瑞士银行法》并未为此次移交提供依据，FINMA也不能援引《联邦宪法》赋予联邦委员会的紧急权力。如果要援用紧急法，决定权应属于政府。11FINMA提起上诉。2011年7月15日，联邦最高法院撤销了该判决，裁定该命令合法。法院认可FINMA是依据一般警察条款采取的最后手段，目的是在当时无法对UBS进行有序处置的情况下，避免对债权人和瑞士金融体系的运作造成迫在眉睫的危险。12联邦最高法院的裁决终结了这一法律问题。但关于紧急权力、监管权限与民主监督三者关系的政治辩论仍在继续，并延续到后来围绕2023年Credit Suisse救助案的讨论之中。

John Doe传票与2009年8月的协定

延期起诉协议并未结束这场冲突。2009年2月19日，即和解达成的次日，美国在迈阿密提起民事诉讼，要求强制执行涵盖约5.2万个账户的John Doe传票。UBS和瑞士政府辩称，遵从该传票将迫使该行触犯瑞士法律规定的罪行，并侵犯瑞士主权。瑞士政府宣布，必要时将向UBS发出命令，阻止交付数据。这一对峙可能迫使该行陷入两难境地：要么违反美国法院的命令，要么触犯瑞士刑法。13

这一争端最终通过两国政府之间的协定得以解决。2009年8月19日的协定自签署之日起生效。美国承诺撤回旨在获取约5.2万名UBS账户持有人身份的John Doe传票，作为交换，瑞士将依据双重征税协定处理一项新的行政协助请求。美国国税局于2009年8月31日提交了该请求。请求涉及约4450个账户，这些账户依据协定附件所界定的标准筛选，旨在涵盖行为最为严重的案件。14美国司法部解释称，这些标准涵盖银行账户、证券托管账户以及通过离岸公司持有的账户，针对的是情节最为恶劣的案件。15

这项协定是一份非同寻常的文件。它允许在不列明账户持有人姓名的情况下提出协助请求，而是通过行为模式来识别他们，而按照瑞士当局以往对双重征税协定的适用方式，这是不被允许的。联邦委员会后来将其描述为一个特例，允许在不提供持有人姓名的情况下就约4450个账户请求信息。16该协定在美国也产生了立竿见影的效果。截至2009年11月，已有超过1.47万名美国纳税人依据美国国税局的自愿披露计划主动申报，几乎是10月份所报告人数的两倍。美国司法部副部长David W. Ogden宣称：“银行保密和隐匿资产的时代已经结束。”17

联邦行政法院与议会

在瑞士国内，该协定的执行遇到了法律障碍。2010年1月21日，联邦行政法院就一名数据将被移交的账户持有人提起的试点案件作出裁决。法院认为，缔约国之间的磋商协议可以解释双重征税协定，但不能对其进行补充或修改。1996年与美国签订的协定仅允许在“税务欺诈及类似情形”下提供协助。法院认为，这一概念要求存在特殊的诡计、伎俩或精心编织的谎言，仅仅未提交某种表格（例如美国的W-9表格）并不足以构成。由于2009年8月的协定是作为未经议会批准的行政安排而缔结的，它不能将协助范围扩大到持续且严重的逃税行为。18这一判决使4450份档案中绝大部分的移交受到质疑，因为其中大多数涉及瑞士法律归类为逃税的那类案件。

联邦委员会的应对之策是将该协定提升至条约层级。2010年3月31日，联邦委员会批准了一份修订该协定的议定书，议定书于同日在华盛顿签署，联邦委员会随即将修订后的协定提交议会。19随后的议会辩论演变为一场围绕国家与大银行之间关系的角力。社会民主党试图将批准与征收银行家奖金税挂钩。瑞士人民党起初以违法为由拒绝该协定，并要求举行全民公决。经过数周的周旋，议会于2010年6月17日批准了该协定，并否决了将其提交任择性全民公决的提案。在国民院，表决结果为81票赞成、63票反对、47票弃权。奖金税提议被放弃后，瑞士人民党也放弃了全民公决的要求。司法部长Eveline Widmer-Schlumpf称这一结果是温和政治力量的胜利，并警告说，若否决该协定，将招致美国在财政和行政方面的报复。20联邦委员会确认，披露客户数据已再无障碍。21

联邦行政法院在2010年7月15日的另一项判决中，驳回了另一名UBS客户对已获批准协定的质疑，维持了该协定。联邦税务局在协定规定的期限内完成了对全部4450份档案的审查。2010年11月15日，美国国税局全面、最终地撤回了John Doe传票。22此时，此案的实际意义已远远超出其直接对象。UBS事件表明：美国可以借助瑞士银行在美国境内的业务敞口触及瑞士账户；瑞士法院会严格审查由此产生的各项措施；而在替代选项是与华盛顿直接对抗的情况下，议会最终甚至会批准具有追溯效力的协助范围扩展。

注释

  1. 美国司法部公共事务办公室，“Former UBS Banker Sentenced to 40 Months for Aiding Billionaire American to Evade Taxes”，2009年8月21日，https://www.justice.gov/archives/opa/pr/former-ubs-banker-sentenced-40-months-aiding-billionaire-american-evade-taxes。法庭文件中确认该开发商为Igor Olenicoff。 ↩
  2. Robert W. Wood，“UBS’ Bradley Birkenfeld Gets $104 Million, Blows Doors Off IRS Whistleblower Program”，Forbes，2012年9月11日，https://www.forbes.com/sites/robertwood/2012/09/11/ubs-bradley-birkenfeld-gets-104-million-blows-doors-off-irs-whistleblower-program/。 ↩
  3. Securities and Exchange Commission v. UBS AG，2009年2月18日起诉状，美国哥伦比亚特区联邦地区法院，民事诉讼编号1:09-cv-00316，https://www.sec.gov/files/litigation/complaints/2009/comp20905.pdf：“Effective January 1, 2001, UBS entered into what was known as a Qualified Intermediary Agreement (‘QI Agreement’) with the Internal Revenue Service”，据此，UBS须确保其持有美国证券的美国跨境客户要么向美国国税局披露其账户，要么处置其美国证券。合格中介人制度允许外国银行就其客户持有的美国证券承担预扣和申报义务。 ↩
  4. 美国司法部，“Federal Judge Approves IRS Summons for UBS Swiss Bank Account Records”，新闻稿08-584，2008年7月1日，https://www.justice.gov/archive/opa/pr/2008/July/08-tax-584.html。该新闻稿还提及美国纳税人申报超过1万美元的外国账户的义务，以及对故意不遵守者处以最高达账户余额50%的民事罚款。 ↩
  5. 美国参议院常设调查小组委员会，参议员Carl Levin的声明，2008年7月25日，https://www.hsgac.senate.gov/wp-content/uploads/imo/media/doc/OPENINGLEVINCarlJuly2508.pdf。该声明还记录了列支敦士登LGT银行拒绝出席听证会。 ↩
  6. 美国司法部公共事务办公室，“UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement”，2009年2月18日，https://www.justice.gov/archives/opa/pr/ubs-enters-deferred-prosecution-agreement。 ↩
  7. “Ex-UBS executive Weil acquitted in tax probe”，swissinfo.ch，2014年11月3日，https://www.swissinfo.ch/eng/business/ex-ubs-executive-weil-acquitted-in-tax-probe/41096024。 ↩
  8. 美国司法部，“UBS Enters into Deferred Prosecution Agreement”，2009年2月18日（见上注）。文中引述税务司代理助理总检察长John A. DiCicco的话称：“保密的面纱已被揭开。” ↩
  9. FINMA，“FINMA ermöglicht den Vergleich zwischen UBS und US-Behörden und gibt das Ergebnis der eigenen Untersuchung bekannt”，新闻稿，2009年2月18日，https://www.finma.ch/en/news/2009/02/mm-ubs-xborder-20090218/。 ↩
  10. “Court rules UBS data transfer to US illegal”，swissinfo.ch，2010年1月8日，https://www.swissinfo.ch/eng/business/court-rules-ubs-data-transfer-to-us-illegal/8038384。其他报道提及约255名客户；FINMA未公布确切数字。 ↩
  11. FINMA，“Comment on the Federal Administrative Court ruling on the furnishing of bank client data to the US authorities”，新闻稿，2010年1月8日，https://www.finma.ch/en/news/2010/01/mm-entscheid-bvger-20100108。FINMA强调，法院既未审查、也未质疑其对UBS及金融稳定所受威胁的评估。 ↩
  12. FINMA，“UBS-Kundendaten: Bundesgericht bestätigt Entscheid der FINMA”，新闻稿，2011年7月15日，https://www.finma.ch/en/news/2011/07/mm-bg-urteil-20110715/。 ↩
  13. 该民事强制执行诉讼提交至美国佛罗里达州南区联邦地区法院迈阿密分庭（United States v. UBS AG, Case No. 09-20423-CIV-Gold）。瑞士政府提交了反对强制执行的法庭之友意见书，并附有2009年4月29日的外交照会：legalanthology.ch，“U.S.A. Petitioner vs. UBS AG – Amicus brief of Government of Switzerland”，https://www.legalanthology.ch/usa-petitioner-vs-ubs_2009/。 ↩
  14. 联邦司法局，“UBS case”，https://www.bj.admin.ch/bj/en/home/wirtschaft/fallubs.html。 ↩
  15. 美国司法部，“Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement & Unprecedented Response in Voluntary Tax Disclosure Program”，2009年11月17日，https://justice.gov/opa/pr/justice-department-irs-announce-results-ubs-settlement-unprecedented-response-voluntary-tax。 ↩
  16. 联邦委员会，Amts- und Rechtshilfe in Steuersachen – Gleichbehandlung，2013年12月18日报告，https://www.efd.admin.ch/dam/de/sd-web/DbySDzvMz1UW/amts-_und_rechtshilfeinsteuersachengleichbehandlung-de.pdf。 ↩
  17. 美国司法部，“Justice Department & IRS Announce Results of UBS Settlement”（见上注）。 ↩
  18. 联邦行政法院，2010年1月21日第A-7789/2009号判决，收录于BVGE 2010/7，https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bvge-2010-7&sel_lang=de。 ↩
  19. 联邦司法局，“UBS case”（见上注）。 ↩
  20. “UBS deal sealed by parliament”，swissinfo.ch，2010年6月17日，https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/ubs-deal-sealed-by-parliament/9112878。 ↩
  21. 联邦委员会，“Parliament approves UBS Agreement”，新闻稿，2010年6月17日，https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-33742.html。 ↩
  22. 联邦司法局，“UBS case”（见上注）。 ↩

仅供一般参考。本文不构成法律或税务意见，不能替代针对个案的咨询，亦不建立律师与客户之间的委托关系。本文反映截至 十月 2026 的法律状况。

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