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2008年10月16日的救助

从雷曼兄弟倒闭到周末决策

早在危机达到顶点之前，当局就已开始着手准备。2007年8月9日银行间市场枯竭时，瑞士国家银行（SNB）和瑞士联邦银行委员会（EBK）启动了自20世纪90年代以来一直保有的危机应对机制。据议会监督委员会（GPK）称，2008年1月，这两个机构的负责人告知联邦财政部部长，UBS面临严重困难。自那时起，由联邦财政部、国家银行和银行委员会组成的三方危机组织开始准备一个严重危机情景。委员会认定，由于前些年准备的各种情景均未设想过整个金融体系的危机，因此当时并没有针对这种情况的现成行动方案。1

2008年9月15日雷曼兄弟的倒闭彻底改变了局面。货币市场冻结，交易对手纷纷从被视为薄弱的银行撤回资金。对于本就需要进一步补充资本的UBS而言，迫在眉睫的问题变成了它能否挺过批发债权人和财富管理客户的挤兑。2008年9月20日星期六晚间，联邦财政部部长、联邦委员Hans-Rudolf Merz突发心血管意外。危机组织的成员于次日获悉此事，联邦司法和警察部部长、联邦委员Eveline Widmer-Schlumpf在决定性的几周内接管了他的职责。2 根据瑞士媒体后来的还原，国家银行理事会副主席Philipp Hildebrand在同一个周末召见了UBS的董事长和首席执行官，要求他们为救助做好准备。此后几周，国家银行、银行委员会和该银行的代表在为避人耳目而选定的地点会面。银行委员会主任Daniel Zuberbühler后来回忆说，他们是“在没人料到的时间和地点”见面的。3

联邦委员会作为一个整体介入较晚。议会监督委员会认定，尽管危机准备工作十分密集，但在2007年12月至2008年4月期间，联邦委员会并未听取任何有关危机准备的汇报，而财政部部长以担心泄密为由为此辩解。联邦委员会直到2008年10月上半月才开始处理此事，随后在巨大的时间压力下作出决定。委员会认为，政府不相信自己能够保守秘密这一事实令人震惊。2008年10月15日，联邦委员会批准了这一一揽子方案，并于次日上午对外宣布。4

事关重大，保密自有其道理。UBS在瑞士为约100万私人客户和约30万家企业提供服务，并与Credit Suisse一起为中小企业提供了很大一部分信贷。5 联邦委员会后来估计，系统崩溃的潜在代价在750亿至1500亿瑞士法郎之间，相当于年度国内生产总值的15%至30%。相比之下，当时的存款保护制度对每位存款人仅保障3万瑞士法郎，且全系统总额上限为40亿瑞士法郎；倘若一家UBS规模的银行倒闭，这笔钱根本无济于事。6

联邦的强制可转换票据

一揽子方案的第一部分直接增强了UBS的资本。联邦承诺认购60亿瑞士法郎的强制可转换票据。票据期限为30个月，年息票率为12.5%，即每年7.5亿瑞士法郎。票据不能以现金偿还，最迟须在到期时转换为UBS股票，转换价格介于每股18.21瑞士法郎的下限与约20.24瑞士法郎的上限之间。7 按下限价格计算，转换后联邦将持有该银行约9.3%的股份。8 2008年11月27日的特别股东大会设立了所需的有条件资本后，票据于2008年12月初发行。9

息票率是有意定得很高的。两位经济学家在方案宣布后不久于Die Volkswirtschaft撰文解释说，12.5%的利率保护了纳税人的利益，并避免了对现有股东的即时稀释。他们将瑞士方案定位于美国方案与英国模式之间：前者最初侧重于收购有毒资产，后者则是直接注资重组资本。10 只要该工具尚未转换，这些票据还使联邦得以避免取得表决权和董事会席位。这一特点符合执政党的政治偏好：它们希望拯救这家银行，而不是将其国有化。

注资附带条件。UBS承诺在薪酬方面遵循最佳实践（具体内容与银行委员会协商确定），并向当局披露所有相关信息。银行委员会还配套采取了超出UBS范围的措施。2008年11月，它向两家大银行发布命令，将其资本目标提高到远高于巴塞尔协议II最低要求的水平，并引入杠杆率要求：集团层面的核心资本至少为总资产的3%，单一机构层面至少为4%，计算时不计入国内贷款，过渡期至2013年。11

SNB StabFund

第二部分规模更大，也更不同寻常。国家银行同意设立一个特殊目的载体，从UBS收购价值最高600亿美元的非流动性证券及其他资产。该载体的资金来源包括UBS最高60亿美元的股本出资（相当于收购价格的10%）以及国家银行最高540亿美元的贷款。12 该贷款按一个月期Libor加250个基点计息。作为进一步补偿，国家银行获得了1亿股UBS股票的认股权证，可在基金发生亏损时行使。13

这一设计通过UBS的股本出资将首笔损失分配给UBS，其余风险则由持有贷款的国家银行承担。资产转让的价格至关重要。国家银行规定适用两个价值中的较低者：UBS账面上截至2008年9月30日的账面价值，或国家银行根据独立意见确定的价值。UBS获得了在贷款还清后回购该载体的期权。国家银行有权获得剩余股本中的首笔10亿美元以及其余部分的一半。14

注册地问题引发了政治争议。最初的计划是将载体设在开曼群岛，这一地点在瑞士招致批评，因为在一场由瑞士公众买单的救助中，它似乎将中央银行与离岸司法管辖区联系在了一起。15 2008年11月26日，国家银行宣布该载体将以注册于伯尔尼的集合投资有限合伙形式设立。其普通合伙人是一家由国家银行拥有、承担无限责任的实体，由时任理事会成员Thomas Jordan负责管理。UBS暂时继续管理这些资产，PricewaterhouseCoopers被任命为审计师。16 该载体被命名为SNB StabFund。

资产转让于2008年12月至2009年4月间分三批进行。2009年4月3日，国家银行报告称转让已经完成，基金共收购了387亿美元的资产，远低于600亿美元的上限。收购价格比这些资产在UBS账面上截至2008年9月底的账面价值低7亿美元。基金持有以美国和欧洲住宅及商业抵押贷款为支持的证券、用于美国、欧洲和日本房地产融资的贷款，以及与房地产价格挂钩的衍生品头寸；其中55%的资产以美元计价，其余以欧元、英镑、瑞典克朗和日元计价。17 最终的融资由国家银行258亿美元的贷款和39亿美元的股本出资构成，而UBS为其回购期权支付了39亿美元。18

两种工具的结合使瑞士的救助有别于2008年10月其他地方实施的大多数救助。英国直接对其银行进行注资，美国最初则提议大规模收购问题资产。瑞士针对单一机构两者兼施：资产一侧动用中央银行的资产负债表，资本一侧动用联邦预算。19 即便按国际标准衡量，这一行动的规模也很大。方案宣布时，国家银行和联邦的最高承诺折合约680亿瑞士法郎。20

紧急法与议会批准

救助的法律依据至今仍是其最受争议的方面之一。当时的《瑞士银行法》（BankA）并无关于联邦对银行注资的规定，预算中也没有用于此目的的拨款。因此，联邦委员会于2008年10月15日通过了一项关于UBS AG资本重组的条例，并直接以《瑞士联邦宪法》为依据。联邦委员会在其后来关于紧急法运用的报告中指出，其UBS资本重组措施直接基于宪法第184条第3款和第185条第3款：前者允许联邦委员会在维护国家对外关系利益所必需时发布条例和裁定，后者授权其发布条例以应对公共秩序或内外安全已经发生或即将发生的严重扰乱。该条例授权政府通过《联邦财政预算法》规定的紧急程序取得所需拨款；根据该程序，两院的财政代表团预先批准支出，议会事后予以追认。21

联邦委员会曾考虑过依据宪法第165条进行紧急联邦立法的替代方案，但予以否决。由于即使是紧急立法也需经两院辩论，鉴于UBS状况迅速恶化，政府认为这条途径太慢。国家银行的措施则无需特别的法律依据。中央银行依据的是2003年《瑞士国家银行法》所规定的为金融体系稳定作出贡献的一般职责及其与银行进行交易的权力。22 联邦出售其股份后，资本重组条例即告失效。2010年1月20日的一项条例将其废止，并追溯至2009年8月25日生效。当时并无规则限制此类条例的有效期。目前适用于联邦委员会紧急条例的六个月期限是后来才引入的。23

为一家私人银行的利益而动用宪法紧急权力引发了强烈批评。宪法学者质疑，保护单一企业能否被称为维护国家的对外利益，以及绕过议会是否符合合法性原则。另一些人则认为，UBS的倒闭将会危及公共秩序，其程度足以证明援引第185条是正当的。24 2024年，联邦委员会在审视UBS救助、COVID-19疫情以及Credit Suisse被收购三起事件中紧急法的运用时，为自己的做法进行了辩护。它得出结论认为，只要国家负有保护义务的基本法益受到严重威胁，它即可动用宪法紧急权力；这一表述的范围超出了传统的警察职能，延伸至经济体系的稳定。25

议会在2008年冬季会议上以议事编号08.077审议了该一揽子方案。联邦委员会于2008年11月5日提交了咨文。26 2008年12月8日，国民院以116票对55票批准了该方案。社会民主党和绿党投了反对票，因为多数派否决了他们的所有提案。这些提案包括将管理人员年薪上限定为80万瑞士法郎、禁止派发股息以及联邦直接参股UBS。一项将该银行国有化的动议以157票对10票被否决。27 联邦院于2008年12月15日审议了该方案。它起初凭借议长的决定票通过了一项要求UBS追回不当奖金的条款。该条款在两院协调程序中被删除，因此方案最终按联邦委员会提出的形式获得批准。28

这种政治格局是瑞士政治的典型写照。中右翼政党支持救助，同时批评UBS的前任管理层。社会民主党的选民最强烈地感到公共资金被用来拯救银行家，该党要求设定严格得多的条件，包括直接持股，并认为持股比例应达到该银行的三分之一。29 这场辩论预示了此后几年围绕薪酬问题和“大而不倒”立法展开争论的分野。

在同一次会议上，议会加强了对存款人的保护。对《瑞士银行法》的紧急修订将每位存款人在每家银行受保护的金额从3万瑞士法郎提高到10万瑞士法郎，将保护范围扩大到所有类型的账户，将银行出资义务的全系统上限从40亿瑞士法郎提高到60亿瑞士法郎，要求银行持有相当于其优先存款125%的境内资产，并允许在普通债权排序程序之外向存款人付款。30 这些规则起初是临时性的，后来被定为永久性规则，并构成了存款保护制度的基础；该制度在Credit Suisse倒闭后再次得到修订。

Credit Suisse与私人途径

Credit Suisse获悉了拟议中的UBS救助方案，并获得了类似支持的提议。根据后来的还原，当局于2008年10月9日通知了该银行。31 Credit Suisse予以拒绝，并于10月16日宣布已从投资者处筹集了100亿瑞士法郎，投资者包括Qatar Holding、总部位于沙特的Olayan集团和以色列公司Koor Industries。这笔资本由价值32亿瑞士法郎的库存股、17亿瑞士法郎的可转换债券和55亿瑞士法郎的混合一级资本债券构成，使该银行的备考一级资本比率提高到13.7%。其首席执行官Brady Dougan解释说，在动荡的市场中，处于资本实力无可置疑的地位至关重要。32

这一决定在当时被誉为证明了帕拉德广场（Paradeplatz）上的第二家大银行比广场对面的竞争对手更好地管理了风险。这种赞誉在一定程度上是有道理的。正如瑞士金融市场监管局（FINMA）后来所记录的，Credit Suisse早在2006年第四季度就开始削减其次级贷款敞口，比UBS更早。33 然而，私人途径也造成了种种依赖，影响了该银行此后的历史。来自卡塔尔和沙特阿拉伯的投资者成为Credit Suisse长期的大股东，他们的存在在G.V章所述的2022年和2023年事件中发挥了作用。因此，2008年避免国家援助的决定既属于这场危机的历史，同样也属于十五年后那场崩溃的前史。

注释

  1. 议会监督委员会（GPK）2010年5月30日报告（同前），关于危机准备的调查结论。 ↩
  2. GPK 2010年5月30日报告（同前），关于2008年9月20日和21日事件的叙述。 ↩
  3. Daniel Hügli，“So liefen die dramatischen Tage bei der UBS-Rettung ab”，cash.ch，2018年10月3日，https://cash.ch/news/politik/grossbanken-so-liefen-die-dramatischen-tage-bei-der-ubs-rettung-ab-1213561。该文称Hildebrand为国家银行行长；而2008年9月理事会主席为Jean-Pierre Roth，Hildebrand为副主席。 ↩
  4. GPK 2010年5月30日报告（同前），2008年10月15日和16日的大事记。 ↩
  5. Armando Mombelli，“The day UBS, the biggest Swiss bank, was saved”，swissinfo.ch，2018年10月16日，https://www.swissinfo.ch/eng/business/2008-crisis_the-day-ubs-the-biggest-swiss-bank-was-saved/44474630。 ↩
  6. politchronik.swiss（Année politique Suisse），“Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems (BRG 08.077)”，https://politchronik.swiss/de/prozesse/15091-massnahmenpaket-zur-starkung-des-schweizerischen-finanzsystems-brg-08-077。 ↩
  7. UBS AG，2008年11月27日特别股东大会，会议通知，议程第1项（为强制可转换票据设立有条件资本），https://www.ubs.com/global/en/about_ubs/investor_relations/agm/previous-agms/2008/egm27nov2008/invagenda/item1.html。该通知还列出交易完成后的备考一级资本比率为11.9%。 ↩
  8. Business Standard（Bloomberg），2008年10月17日（同前）。 ↩
  9. Yale Program on Financial Stability，“Switzerland: UBS Capital Injection, 2008”（同前）。 ↩
  10. Martin Hess和David Gerber，“Finanzkrise: Die Schweizer Lösung im internationalen Vergleich”，Die Volkswirtschaft，2008年12月1日，https://dievolkswirtschaft.ch/de/2008/12/gerber-11/。 ↩
  11. 瑞士联邦银行委员会，Jahresbericht 2008（同前），关于大银行资本要求的章节。 ↩
  12. UBS AG，2008年11月27日特别股东大会通知，议程第1项（同前）。 ↩
  13. Yale Program on Financial Stability，The New Bagehot Project，“Switzerland: UBS Restructuring, 2008”，https://newbagehot.yale.edu/docs/switzerland-ubs-restructuring-2008/。 ↩
  14. 瑞士国家银行，2008年11月26日关于特殊目的载体注册地和结构的新闻稿，https://www.snb.ch/public/asset/en/www-snb-ch/publications/communication/press-releases/2008/pre_20081126_2/publications0_en/pre_20081126_2.en.pdf。 ↩
  15. Mombelli，swissinfo.ch，2018年10月16日（同前），该文提及拟将资产转让给开曼群岛的特殊目的载体。 ↩
  16. 瑞士国家银行，2008年11月26日新闻稿（同前）。 ↩
  17. 瑞士国家银行，2009年4月3日新闻稿，“SNB StabFund concludes transfer of UBS assets”，副本见https://elischolar.library.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3189&context=ypfs-documents2。 ↩
  18. 瑞士国家银行，2013年8月16日新闻稿，“SNB StabFund repays Swiss National Bank loan”，https://www.snb.ch/public/publication/en/www-snb-ch/publications/communication/press-releases/2013/pre_20130816/publications0_en/pre_20130816.en.pdf。 ↩
  19. Hess和Gerber，Die Volkswirtschaft，2008年12月1日（同前）。 ↩
  20. politchronik.swiss（Année politique Suisse），“Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008”，https://politchronik.swiss/de/prozesse/15091-krise-auf-dem-amerikanischen-hypothekenmarkt-2007-2008。 ↩
  21. 瑞士联邦委员会，Anwendung von Notrecht，2024年6月19日报告，第5.1节“UBS-Rekapitalisierung (2008)”，https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/88222.pdf。该条例公布于《联邦官方法律汇编》（AS）2008年第4741页。 ↩
  22. Yale Program on Financial Stability，“Switzerland: UBS Restructuring, 2008”（同前），该文提及《瑞士国家银行法》第5条和第9条。 ↩
  23. 瑞士联邦委员会，Anwendung von Notrecht（同前），第5.1节关于条例有效期的内容。 ↩
  24. Andreas Kley，“Die UBS-Rettung im historischen Kontext des Notrechts”，Zeitschrift für Schweizerisches Recht (ZSR) 2011 I，第123–138页，https://www.uzh.ch/cmsssl/ius/dam/jcr:00000000-3d12-7c07-ffff-ffff9899cd61/UBS_ZSR_2011.pdf。Kley指出，2008年10月15日的条例之所以依据《瑞士联邦宪法》第184条第3款和第185条第3款，是因为联邦委员会认为时间太短，无法通过紧急立法建立法律依据（第133页）。他的结论是：“[e]ine Regierung, die mehrfach und vielfältig Notrecht für ihre Tätigkeit beansprucht, ist nicht etwa eine starke, sondern eine ausgeprägt schwache Regierung”（第137页）。 ↩
  25. 瑞士联邦委员会，Anwendung von Notrecht（同前），结论部分。 ↩
  26. 瑞士联邦银行委员会，Jahresbericht 2008（同前），其中记载该方案于2008年11月5日提交议会。 ↩
  27. politchronik.swiss，“Massnahmenpaket”（同前），关于国民院辩论的叙述。 ↩
  28. politchronik.swiss，“Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008”（同前），关于联邦院辩论的叙述。 ↩
  29. politchronik.swiss，“Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008”（同前），关于各政党立场的章节。 ↩
  30. esisuisse，“Geschichte”，https://www.esisuisse.ch/de/ueber-uns/geschichte。EBK 2008年年度报告（同前）补充指出，养老金基金会的存款在2010年12月31日之前享有特别保护。 ↩
  31. Hügli，cash.ch，2018年10月3日（同前）。 ↩
  32. Business Standard（Bloomberg），2008年10月17日（同前）。 ↩
  33. FINMA，Finanzmarktkrise und Finanzmarktaufsicht（同前）。 ↩

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