2011年立法：《银行法》第7条至第10a条

从咨询程序到最终表决

联邦委员会行动迅速。2010年10月13日，它责成财政部起草咨询草案，并于2010年12月22日启动咨询程序。¹致议会的法案说明于2011年4月提交。Widmer-Schlumpf在介绍该说明时强调了瑞士的特殊处境：在瑞士，单单一家银行的资产负债表规模就超过了全国全年的经济产出。社会民主党、绿党和工会支持法案的方向，但希望走得更远；瑞士人民党则称其失衡且不完整。自由党和基督教民主党支持政府。²

议会程序历时不到六个月，对于《瑞士银行法》（BankA）的一次重大修订而言，这一速度相当惊人。联邦院在2011年夏季会期首先审议该法案。辩论暴露出若干分歧。左翼提议明确规定相当于未加权资产5%至10%的杠杆率，并限制自营交易，两项提议均被否决。社会民主党关于将浮动薪酬上限定为薪酬总额50%的提议同样未获通过；绿党提出的仿照美国《格拉斯-斯蒂格尔法》实行银行业务分离的提议亦告失败。议会拒绝要求银行进行预防性的结构重组，而选择以具有约束力的应急计划作为其工具。议会中提出的两项修改产生了持久的制度影响：认定系统重要性银行的权力由联邦委员会移交给瑞士国家银行（SNB），且实施条例在首次颁布时须经议会批准。经过数轮分歧消除程序和一次协调会议，两院于2011年9月30日通过了该法案。³

联邦委员会以2012年2月15日的决定，使修订后的条款自2012年3月1日起生效。与此同时，印花税立法也作了修改，以促进从瑞士发行或有可转换债券（CoCos）：取消了对债务资本征收的发行印花税，并对CoCos转换为股本免征印花税。⁴委员会所指出的第二个障碍，即预扣税，则在另一个单独步骤中予以处理。自2013年1月1日起，某些“大而不能倒”（TBTF）工具的利息免征联邦预扣税。该豁免有时间限制，并已多次延长。最近一次延长于2025年12月19日获议会批准，将其延至2031年底。联邦委员会已宣布，希望在其未来的银行稳定立法中使该豁免成为永久性规定。⁵

新条款的结构

新条款作为单独一章插入《瑞士银行法》，标题为“系统重要性银行”。第7条将系统重要性银行定义为：一旦倒闭将对瑞士经济和瑞士金融体系造成重大损害的银行、金融集团和以银行为主导的金融综合集团。该条还阐明了这些条款的目的：降低此类银行对金融体系稳定构成的风险，确保具有经济重要性的职能得以延续，并避免国家援助。⁶稳定、职能延续和避免公共支持这三重目标，是解释整章的关键。此后的每一项措施，从杠杆率到自救（bail-in），都可以理解为调和这三项目标的尝试。

第8条规定了系统重要性的标准和认定程序。决定性因素是银行的职能对瑞士经济的重要性，尤其是在国内存贷款业务和支付交易方面，以及这些职能难以在短期内被替代。相关标准包括：银行的规模，其与金融体系和经济的关联程度，其服务的可替代性，超出存款保障机制资源的受保护存款数额，其总资产与瑞士国内生产总值之比，以及其风险状况——而风险状况又取决于商业模式、资产负债表结构、资产质量、流动性和杠杆。瑞士国家银行在征询瑞士金融市场监管局（FINMA）意见后，认定哪些银行具有系统重要性，以及其哪些职能具有系统重要性。⁷

第9条列出了系统重要性银行必须满足的特别要求。它们必须持有高于其他银行所需、且质量更好的资本，以便能够吸收损失。它们必须持有足以使其比其他机构更好地抵御冲击的流动性。它们必须分散风险，使其集中度风险（包括对其他系统重要性机构的风险敞口）保持有限。最后，它们必须备有应急计划，确保在面临破产时其系统重要性职能得以延续。⁸这些要求按系统重要性的程度分级，具体内容由联邦委员会在实施条例中确定。累进要素——即要求随规模和市场份额增加而提高——从一开始就是该制度的组成部分。它反映了委员会的观点：隐性补贴随银行规模的扩大而不成比例地增长。

第10条涉及这些要求对个别银行的适用。FINMA以正式裁决确定被认定银行必须满足的具体要求。银行必须证明其在面临破产时能够维持其系统重要性职能。若不能证明，FINMA即下令采取必要措施。⁹正是在这一条款中，该制度具有了强制性。应急计划起初是由银行编制的文件，但银行负有证明其可行的举证责任；如果证明失败，FINMA可以下令改变其法律结构、组织或集团内部关系。在该制度实施的最初几年，这一条款还是FINMA在银行将其可处置性提高到法定最低标准以上时给予资本要求折扣的法律依据。

最后，第10a条涉及薪酬问题。如果系统重要性银行或其母公司从联邦资金获得国家支持，联邦委员会可以在支持期间限制浮动薪酬的发放，并下令调整薪酬制度。¹⁰这一条款是对瑞银（UBS）获救后公众对奖金的强烈愤怒所作的唯一让步。它只适用于实际接受国家援助的银行，并赋予联邦委员会裁量权。该条款在2023年3月具有了实际意义：联邦委员会在为收购Credit Suisse而提供国家支持时援用了这一条款，此事属于下一章的内容。

条例及其议会批准

资本要求的细节规定在对《资本充足率条例》和《银行条例》的修订中。由于议会保留了在实施条例首次颁布时予以批准的权利，联邦委员会的文本于2012年重新提交两院。2012年9月18日，国民院作为第二院以128票赞成、40票反对、5票弃权批准了该条例。条例于2013年1月1日生效，但银行获准在2018年之前全面满足资本要求。国民院的辩论表明，2011年的共识并未深化。一名社会民主党议员称该条例令人失望，一名绿党发言人则表示其仅包含最低限度的内容。自由党方面则强调，瑞士是危机后第一个采用更严格规则的国家。条例为两大银行确定的杠杆率为4.56%，左翼批评者将这一数字与要求达到10%的呼声相比较。¹¹

支持者和批评者都使用的“瑞士附加”（Swiss finish）一词，概括了该制度的精神。瑞士将遵循巴塞尔委员会的国际标准，但在其之上再加一层国家性要求。其政治理由在于两家银行相对于瑞士经济而言规模异常庞大，这是其他规模相当的国家所未曾在同等程度上面临的。“瑞士附加”的经济成本——表现为银行融资成本上升及贷款可能减少——成为银行业游说的一个反复出现的主题。到这个十年的中期，辩论已从原则问题转向校准问题。

注释

1. 关于2010年10月13日的决定，见Ambühl and Lewrick（同上）；关于2010年12月22日启动的咨询程序，见Année politique Suisse，“Teilrevision des Bankengesetzes (‘Too big to fail’-Vorlage; BRG 11.028)”，https://politchronik.swiss/de/prozesse/15184-teilrevision-des-bankengesetzes-too-big-to-fail-vorlage-brg-11-028。 ↩
2. swissinfo.ch，“Gesetz gegen künftiges ‘too big to fail’”（同上）。 ↩
3. Année politique Suisse，“Teilrevision des Bankengesetzes (‘Too big to fail’-Vorlage; BRG 11.028)”（同上）。该编年记录还记载了联邦院否决一项对CoCos利息给予五年预扣税豁免的提议，该提议后来以不同形式重新出现。 ↩
4. G. Kuhn Rechtsberatung Treuhand，“Ab 01.03.2012: Neues Bankengesetz tritt in Kraft (‘Too big to Fail’-Bestimmungen)”，https://gkuhn.ch/ab-01032012-neues-bankengesetz-tritt-in-kraft-qtoo-big-to-failq-bestimmungen/。该文概述了联邦委员会2012年2月15日的新闻稿。 ↩
5. 联邦财政部，“Verlängerung der Ausnahmebestimmungen für Too-big-to-fail-Instrumente bei der Verrechnungssteuer bis Ende 2031”，2026年4月30日，https://www.egris.admin.ch/de/newnsb/N4Z_L86thMG7IPkagZIAm。该豁免涵盖自救债券和减记债券等工具的利息。 ↩
6. 《联邦银行和储蓄银行法》（《银行法》，BankA），SR 952.0，第7条，采用KPMG Switzerland发布的英文译本，截至2024年1月1日的版本，https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmgsites/ch/pdf/ch-banking-act-en.pdf。官方汇编文本发布于Fedlex（https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/51/117_121_129/de）。 ↩
7. 《银行法》第8条，KPMG译本（同上）。 ↩
8. 《银行法》第9条，KPMG译本（同上）。 ↩
9. 《银行法》第10条，KPMG译本（同上）。 ↩
10. 《银行法》第10a条，KPMG译本（同上）。 ↩
11. swissinfo.ch，“‘Swiss finish’ für Banken kann in Kraft treten”，2012年9月18日，https://www.swissinfo.ch/ger/swiss-finish-fuer-banken-kann-in-kraft-treten/33540966。该文给出两大银行的资本要求范围为风险加权资产的14%至19%。 ↩

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