1934年11月8日《联邦银行和储蓄银行法》

从草案到法律

在上述银行倒闭事件的压力下，立法工作于1932年和1933年正式启动。Guex发现，早在1933年2月的银行法第一份草案中，就已包含一条关于银行保密的条款。联邦当局应银行家的要求加入了这一条款，而银行家们则提交了大量意见，坚持要求对泄密行为施以刑事处罚。瑞士信贷银行（Schweizerische Kreditanstalt）总经理、两次世界大战之间最具影响力的苏黎世银行家之一Adolf Jöhr曾于1932年1月写道：维持尽可能严格的保密极为重要，若能依刑法惩处泄密行为，将是非常可取的。联邦财政部部长Jean-Marie Musy早在1931年9月就向银行家们保证，监管不会削弱保密，并警告说，如果存放在瑞士银行的资本因官方监管而外逃，将给国民经济造成巨大损害。¹

联邦委员会于1934年2月初向议会提交了咨文。² 关于银行保密，咨文着墨极少。Vogler指出，咨文论及这一主题的总共只有两句话，这证明政府将保密条款视为对监管的一项技术性补充。³ Guex依据议会记录，从另一角度得出了同样的结论：银行保密条款没有引起任何辩论，在议会前阶段和议会阶段也未作任何值得一提的修改。他将左派的沉默部分归因于社会民主党人的担忧——他们害怕对保密条款的攻击会危及他们长期以来所争取的监管。⁴

议会在1934年秋季会期完成了审议。1934年11月8日，国民院以119票对1票通过该法。联邦院则一致批准。⁵ 没有人提出全民公决请求。联邦委员会于1935年3月1日使该法生效。联邦银行委员会于同年4月召开了成立会议。⁶ 最终表决近乎一致，这本身就说明了问题。经过三十年的屡次失败，一次引人注目的救助、一家日内瓦银行的倒闭，以及一份由银行家们亲自参与起草的草案，三者结合，促成了一项从社会民主党人延伸到自由派的共识。

该法的内容

1934年的法律是一部目标适度的框架性法律。《瑞士历史辞典》将其主要内容列为：关于银行许可、组织和管理的一般原则；关于流动性以及自有资金与借入资金比率的规则；由独立审计机构审计账目的义务；为保护客户人格权而引入银行保密；以及设立联邦银行委员会。⁷ 这些内容中的每一项都值得简要评述，因为它们共同确立了直至世纪末的瑞士银行监管架构。

该法的适用范围涵盖银行、私人银行家和储蓄银行。州立银行也被纳入，但附有重要保留，以尊重拥有并担保这些银行的各州的责任。在这方面，联邦与州的权力平衡在此后的历次修订中始终是一个反复出现的议题。私人银行家——即日内瓦和巴塞尔传统中的无限合伙企业，在苏黎世亦有其存在——与股份制银行一同被纳入同一法律，尽管他们对公司债务承担的个人责任长期以来一直是他们对客户的主要保障。

许可问题需要审慎对待，因为人们常常把现代的许可制度追溯投射到1934年。原法规定了银行必须满足的组织和管理条件，并赋予联邦银行委员会对不符合条件的机构采取行动的权力。而今天规范瑞士银行业的那种全面许可要求——即银行在开展业务之前须取得监管机构的许可，其管理人员须提供无可指摘的经营行为保证——直到1971年3月11日的修订才得以引入。⁸ 现行第3条对此规则表述得十分明确：银行开展业务须取得监管机构的许可，且在取得许可之前不得在商业登记簿上登记。⁹

1934年法律的核心是外部审计。每家银行都必须由一家经联邦银行委员会认可的审计机构审查其年度账目，其审计师须就该法的遵守情况作出报告，并将严重违规情况通知委员会。这一被瑞士文献称为“双重监管体系”的构造，将大部分现场工作委托给私营审计机构，委员会则只保留少量人员，负责监督审计师，并在审计报告揭示问题时进行干预。它体现了银行家们在1931年提出的要求，即监管不应由国家行政机关实施，同时又使联邦能够以一个规模不大的秘书处监管数百家银行。这一原则延续至今：《银行法》第18条仍然要求每家银行指定一家经联邦审计监督局许可的审计机构。而瑞士金融市场监管局也仍在很大程度上依赖这些机构。¹⁰

以现代标准衡量，审慎规则相当简单。该法要求银行的自有资金与其负债总额之间保持适当比率，其流动资产与短期负债之间保持适当比率，细节则留给实施条例规定。该法还要求银行按照规定的结构公布其年度账目，较大的机构还须公布中期资产负债表。公布义务是一项具有持久意义的创新，因为它为存款人判断其托付资金的机构提供了一个依据，尽管这一依据十分有限。瑞士国家银行在1934年之前就已编制银行统计数据，通过该法，它获得了随时要求任何银行提交年度和中期资产负债表的法定权利。¹¹

原法的另外两项特点反映了危机中的具体经验。第一是一套针对陷入困境的银行的延期偿付和和解规则，使银行可以在司法监督下获得债务延期，并在不立即破产的情况下进行重组。第二是在破产中对5000法郎以下的储蓄存款给予优先权，使小储户优先于其他债权人受偿。¹² 这两项工具在设计时都考虑到了人民银行（Volksbank）和贴现银行（Diskontbank）的命运。其目的在于避免重演1933年和1934年那种无序的倒闭，并保护社会民主党人声称所代表的存款人。

该法还包含一项今天几乎已被遗忘、但在20世纪30年代对瑞士国家银行十分重要的规定。拟在国外发放大额贷款或进行大额投资的银行必须事先通知国家银行；如果该项交易与国家的货币政策或经济利益相冲突，国家银行可以提出异议。¹³ 这一规定体现了危机的一个教训：几乎摧毁数家大银行的对德贷款，在发放时没有征询过任何公共机关的意见。

联邦银行委员会

该法所创设的机构，比其任何实体规则都更为持久。联邦银行委员会是一个独立机构，由联邦委员会任命的成员组成，行政上隶属于联邦财政部，并由一个小型秘书处协助工作。其首任主席是前联邦委员Edmund Schulthess，他于1935年离开政府；1925年他担任经济事务部部长时，曾亲自起草了20世纪20年代那些失败的银行法案之一。¹⁴ 任命一位前政府成员，表明这一新机构将具有分量；而Schulthess在首次会议上的讲话表明，其创立者将自身使命理解为既要控制银行体系，同样也要维护银行体系。

委员会的权力起初是有限的。它可以发布指示，要求银行及其审计师提供信息，责令纠正违规行为，并在万不得已时请求撤销银行的经营权。它没有自己的大型检查机构，而是依赖经认可的审计师的报告。这一限制是有意为之的。它兑现了1931年对银行家们作出的承诺，即监管将是温和的，且不由国家行政机关实施，同时也使监管机构与受银行保密保护的个别客户档案保持距离。委员会的工作人员及其官员本身也负有保密义务，而且，正如下一节所示，原第47条明确将银行委员会的观察员列入因违反职业保密而应受处罚的人员之中。委员会此后的历史——它从这一不起眼的开端成长为国内最重要的经济机构之一——将在第八节中加以追溯。

注释

1. Guex，“Origins of the Swiss Banking Secrecy Law”（2000），论及1933年2月的草案和瑞士银行家协会的意见，并引用了联邦财政部档案中Jöhr 1932年1月的信函和Musy 1931年9月的声明。Guex还引用了联邦主席Heinrich Häberlin的话，大意是公开或变相取消银行保密将是致命的。 ↩
2. 1934年11月8日《联邦银行与储蓄银行法》（SR 952.0）序言，LexFind上2024年1月1日的合并版本，https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de：“nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 2. Februar 1934”（BBl 1934 I 171）。 ↩
3. Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis（2005），第26页（“In seiner Botschaft an das Parlament nahm der Bundesrat mit ganzen zwei Sätzen Bezug auf das Bankgeheimnis”）。 ↩
4. Guex，“Origins of the Swiss Banking Secrecy Law”（2000），第244页（“关于银行保密的条款没有引起任何辩论，也未作任何值得一提的修改”）。 ↩
5. Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis（2005），第27页（“Am 8. November 1934 wurde das Bankengesetz vom Nationalrat mit 119:1 Stimmen … verabschiedet”）。 ↩
6. Eidgenössische Bankenkommission，Jahresbericht 2008，关于委员会历史的回顾，第18页，https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/geschaeftsbericht/jb08_d_ebk.pdf。委员会的最后一份年度报告回顾了其于1935年银行危机之后的创立，并引用了其首任主席1935年4月的就职讲话。 ↩
7. Körner和Cassis，“Banken”，HLS（《瑞士历史辞典》）（2006），该文将该法的联邦干预定性为“适度的”，并记载审计此后将委托给独立的信托公司（“die Buchprüfung, die fortan unabhängigen Treuhandgesellschaften zu übertragen war”）。 ↩
8. 《联邦银行与储蓄银行法》（SR 952.0），LexFind上2009年1月1日的合并版本，https://www.lexfind.ch/tolv/141675/de，第3条第2款c项（无可指摘的经营行为保证）的脚注：“Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 11. März 1971, in Kraft seit 1. Juli 1971 (AS 1971 808 824 Art. 1; BBl 1970 I 1144)”。关于1971年3月11日的修订（1971年7月1日生效）以及此前1969年3月21日关于外资控制银行许可要求的联邦决议（Bundesbeschluss），参见BGE 98 Ib 375（1972年10月13日），https://servat.unibe.ch/dfr/bge/b1098375.html。 ↩
9. 1934年11月8日《联邦银行与储蓄银行法》（《银行法》，BankG），SR 952.0，截至2023年1月1日的合并版本，第3条第1款和第2款以及第18条第1款，经由Fedlex文本的转载查阅，https://compare.coveredbondlabel.com/download-file/141。 ↩
10. 《联邦银行与储蓄银行法》（SR 952.0）第18条第1款，LexFind上2024年1月1日的合并版本，https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de：银行必须指定一家依2005年12月16日《审计监督法》第9a条第1款经联邦审计监督局许可的审计机构，依2007年6月22日《金融市场监管法》（FINMASA，SR 956.1）第24条进行审计。 ↩
11. 瑞士国家银行，1934年年度报告，第6页，指出国家银行“befugt ist, jederzeit und von jeder Bank Jahresbilanzen und besonders Zwischenbilanzen zu verlangen”，且银行须应要求向其提供有关资产负债表的信息；以及第18页，引用“Bankstatistik 1933”，https://www.snb.ch/dam/jcr:f8ca1781-057d-491b-a082-cad9cc804656/annrep_1934_komplett.de.pdf。 ↩
12. 瑞士国家银行，1934年年度报告（见上文），第18页，指出《银行法》保护瑞士的储蓄，“indem die Spareinlagen bis zum Betrage von fünftausend Franken ein Konkursvorrecht vor den gewöhnlichen Forderungen”；联邦最高法院，BGE 100 III 67，关于2004年以前版本的BankG第32条规定的银行延期偿付（Bankenstundung），其效力与普通和解延期偿付相同，https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c3100067.html。存款保护制度于2004年经过了大幅修订。 ↩
13. 瑞士国家银行，1934年年度报告（见上文），第5页，关于银行依1934年11月8日《联邦银行与储蓄银行法》在订立或参与某些特定境外交易之前通知国家银行的义务，以及国家银行“mit Rücksicht auf die Landeswährung, die Gestaltung des Zinsfusses auf dem Geld- und Kapitalmarkt oder die wirtschaftlichen Landesinteressen”提出异议的权力。BankG第7条至第9条已由2003年10月3日《国家银行法》附件第II 5项废止，自2004年5月1日起生效，见LexFind上2006年12月27日的合并版本，https://www.lexfind.ch/tolv/141673/de。 ↩
14. Eidgenössische Bankenkommission，Jahresbericht 2008，第18页，指明联邦委员Schulthess为委员会首任主席，并引用其就职讲话：这项任务并不容易，委员会必须竭尽全力维护瑞士银行体系。关于1925年的提案，参见Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis（2005），第14页。 ↩

仅供一般参考。本文不构成法律或税务意见，不能替代针对个案的咨询，亦不建立律师与客户之间的委托关系。本文反映截至 十月 2026 的法律状况。