银行危机与监管呼声

一连串失败提案的漫长前史

瑞士进入20世纪时，对其商业银行没有任何联邦层面的监管。1874年《联邦宪法》赋予联邦就银行券立法的权力，这一权力促成了1907年瑞士国家银行（SNB）的创立，但并没有行使任何类似的权力来规范吸收存款的业务。州立银行由拥有它们的各州监管，而商业银行、私人银行家和储蓄银行则依据公司法和合同法的一般规定，对其股东、合伙人和债权人负责。成立于1912年的瑞士银行家协会更希望维持这种状态。

改变这一状况的第一次认真尝试出现在第一次世界大战前夕。Sébastien Guex指出，联邦政府曾在1914年初考虑实行银行监管，而以国家银行和瑞士银行家协会为首的银行家们表达了近乎断然拒绝的疑虑，因为他们担心官方监督可能削弱银行保密的做法。¹ 因此，监管与保密之间的关联——它将主导20世纪30年代初的谈判——从一开始就已存在。每一项要查看银行账簿的提议，都会引出这样一个问题：此后还有谁可能看到这些账簿的内容。

战争期间及战后，相关提案日益增多。Robert Vogler列出了一系列从未成为法律的草案和意见：巴塞尔经济学家Julius Landmann于1916年提出的提案，法学家Eugen Huber于1920年提出的另一项提案，前联邦委员Arthur Hoffmann于1923年起草的草案，联邦委员Edmund Schulthess于1925年提出的提案，以及1926年由Haab博士在联邦司法部起草的一份意见。他的总结言简意赅：所有这些尝试都不了了之。² Landmann的名字值得稍作关注，因为这位巴塞尔教授是他那一代人中最受尊敬的经济学家之一，并曾在货币问题上与联邦当局密切合作。连他这样地位的人提出的提案都无法克服银行的阻力，这充分说明了1914年之后十年间联邦国家与金融业之间的力量对比。

战时关于税收的辩论强化了这种力量对比。1915年议会讨论联邦战争税时，议员Ryser提出的要求银行向税务机关提供信息的提案以97票对19票被否决。1920年在讨论第二次战争税时，议员Wirz提出的类似方向的议案以62票对22票被否决。³ 由此可见，在第47条出现近二十年之前，针对国内税务机关的保密就已在公开的议会表决中得到捍卫。它建立在惯例、合同以及资产阶级政党的政治多数之上。正是这一非正式的基础，银行家们后来希望以刑法的分量加以强化。

1931年至1934年的危机

1910年代和1920年代的草案未能实现的目标，世界经济危机在三年之内便完成了。Guex将1931年下半年起的这段时期描述为瑞士历史上最严重的银行危机：当时的八家大银行中，一家倒闭，另一家仅靠联邦的大规模援助才得以幸存，另有四家不得不进行大幅重组。⁴ 《瑞士历史辞典》（HLS）补充了这一判断背后的数据。1930年至1935年间，各大银行的资产负债表总额大约减半，这主要是由于其广泛的对外业务；除两家最大的银行——瑞士银行公司（Swiss Bank Corporation）和Schweizerische Kreditanstalt——之外，所有大银行都不得不重组并削减股本。同一时期，大银行在瑞士银行业总资产中所占的份额从1929年的41%降至1935年的21%，而州立银行的份额则从36%升至40%。⁵ 存款人对这场危机的评判再清楚不过：他们把储蓄从具有国际风险敞口的大银行转移到了本州由国家担保的机构。

导致大银行陷入困境的风险敞口主要在德国。20世纪20年代，瑞士银行受高利率以及马克稳定后魏玛共和国表面上的稳定所吸引，向德国工业、市政当局和银行大量放贷。1931年7月德国银行危机引发外汇管制，以及冻结外国短期信贷的停兑协定，这些资产中的很大一部分一夜之间失去了流动性。下一章关于第二次世界大战的内容将再次论及瑞士银行在德国的承诺，因为1931年被冻结的信贷塑造了它们此后十五年与德意志帝国的关系。苏黎世作为Kreditanstalt、Bank Leu和Eidgenössische Bank的所在地，受到的冲击尤为猛烈。

然而，最引人注目的案例是一家伯尔尼的机构。Schweizerische Volksbank由工人、公务员和手工业者的代表于1869年以Volksbank in Bern之名创立，后发展成为一家在全国设有分支机构的合作制银行。到1930年，它已是瑞士第二大银行，总资产达16.84亿瑞士法郎，拥有1639名员工。大萧条使其在1933年秋濒临崩溃，联邦随即向其合作社资本注资1亿瑞士法郎，而这笔股权其后不得不两度减半。⁶ Luzi C. Schutz在为Swissinfo撰写的文章中，将该行的薄弱归因于高风险的海外投资、向刺绣业、钟表业和酒店业瑞士家族企业发放的贷款，以及1929年涉及一家法国磨坊公司的一起重大欺诈案。⁷

救助的时间线可以相当精确地重建。英国于1931年9月脱离金本位后，Volksbank遭遇挤兑。到当年11月，其资产负债表已缩水约3亿瑞士法郎。1933年10月17日，该行正式请求联邦援助。救助于11月18日宣布；1933年12月8日，联邦议会以联邦决议一致批准了注资。首笔3000万瑞士法郎于1933年12月19日支付，最后一笔于1934年2月23日支付，作为对价，该行向联邦发行了20万股普通合作社股份。现有社员的股份面值从1000瑞士法郎削减至500瑞士法郎，其赎回权被暂停；该行本身则须调查前任管理层的责任、削减成本并关闭分支机构。Volksbank于1947年和1948年以5140万瑞士法郎回购联邦持有的股份时，联邦在扣除股息前的净成本为4860万瑞士法郎。⁸ Vogler强调了这笔款项的政治分量：他称之为在当时高得难以形容，而且是依据一项紧急联邦决议发放的。⁹

这次救助改变了政治格局。一个已将其年度预算的四分之一交给一家银行支配的联邦，再也无法对议会说银行是私人事务。长期以来一直要求对银行实行公共控制的社会民主党人，如今可以指着纳税人要承担的一笔具体账单说话。国家应当看清自己为何付钱，这一论点的影响远远超出了左翼。银行家们则明白，某种形式的监管已不可避免，于是将精力转向如何塑造这种监管。Guex引述了他们早在1931年夏天——监管问题首次被重新提出时——就提出的条件：监管必须温和，不应由国家行政机关行使，同时还必须辅以旨在维护银行保密的安排。¹⁰

第二起倒闭事件发生在日内瓦，恰逢立法进程之中。Banque d’Escompte Suisse（又称Schweizerische Diskontbank）于1931年9月由Comptoir d’Escompte de Genève与Union Financière de Genève合并而以此名设立。1930年其总资产约为4.7亿瑞士法郎，规模远小于Volksbank。自1931年7月起，它获得了由联邦、日内瓦州、新设立的Eidgenössische Darlehenskasse以及包括Kreditanstalt和瑞士银行公司在内的银行财团协调提供的大量再融资支持。由于这些支持不足以解困，Diskontbank于1934年4月永久关闭了营业柜台。¹¹ 该行进入和解清算程序，即liquidation concordataire，其档案后来经过联邦银行委员会之手，并被独立专家委员会研究，以查找其与德国进行证券业务的证据。¹²

Jan Baumann对这两个案例的比较得出了一个容易被忽视的见解。Volksbank在1933年底获救，当时银行法的起草工作正如火如荼地进行，联邦援助可以被描述为通往新监管秩序的桥梁。而Diskontbank在1934年4月被允许倒闭，此时法律草案已提交议会，继续支持一家薄弱银行的政治动机已经减弱。¹³ 《瑞士历史辞典》将这家日内瓦银行在1934年的倒闭记载为这场危机的标志性事件之一。¹⁴ 对于日内瓦——本书的姊妹卷详细追溯了其银行史——而言，这次倒闭标志着在湖畔打造一家大型商业银行的雄心勃勃的尝试宣告终结。此后，这座城市的金融身份与其私人银行的联系更加紧密。

这场危机也波及了Basler Handelsbank，这家银行的名字很快便与银行保密的历史密不可分。这家巴塞尔银行在德国有大量承诺，需要联邦支持，最终于1945年被瑞士银行公司吸收。¹⁵ 在此之前，它曾是一桩事件的发生地，而这桩事件比其他任何事件都更深刻地为第47条设定了议程。

注释

1. Sébastien Guex，“The Origins of the Swiss Banking Secrecy Law and Its Repercussions for Swiss Federal Policy”，Business History Review 74 (2000)，第237–266页，全文见洛桑大学资料库，https://api.unil.ch/iris/server/api/core/bitstreams/48a786e1-2b45-4c01-b99c-bb69c0cac14f/content。Guex是洛桑大学教授，其文章以联邦财政部和瑞士银行家协会的档案为依据。 ↩
2. Robert U. Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis: Entstehung, Bedeutung, Mythos, Beiträge zur Finanzgeschichte, Heft 7（苏黎世：Verein für Finanzgeschichte Schweiz und Fürstentum Liechtenstein，2005年），第14页（“Alle diese Versuche verliefen im Sande”），https://www.finanzgeschichte.ch/Vogler%20Schweizer%20Bankgeheimnis.pdf。Vogler多年来担任瑞士银行公司的历史学家，后来又担任UBS的历史学家。 ↩
3. Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis（2005年），第14–16页，记录了对Ryser提案（19票对97票）和Wirz议案（22票对62票）的表决。 ↩
4. Guex，“Origins of the Swiss Banking Secrecy Law”（2000年），第243页。 ↩
5. Martin Körner和Youssef Cassis，“Banken”，Historisches Lexikon der Schweiz（HLS），2006年8月17日版本，关于20世纪集中化进程的部分，https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/014061/2006-08-17/。 ↩
6. Jan-Henning Baumann，“Schweizerische Volksbank (SVB)”，HLS，https://hls-dhs-dss.ch/articles/041976。Volksbank（SVB）在20世纪90年代初房地产危机中遭受重大损失后，于1993年被CS Holding收购。 ↩
7. Luzi C. Schutz，“Der Staat als ‘Bankier wider Willen’”，SWI swissinfo.ch，2023年4月17日，https://www.swissinfo.ch/ger/kultur/der-staat-als-bankier-wider-willen/48431754。 ↩
8. Yale Program on Financial Stability，New Bagehot Project，“Switzerland: Schweizerische Volksbank Capital Injection, 1933”，https://newbagehot.yale.edu/docs/switzerland-schweizerische-volksbank-capital-injection-1933。该案例研究指出，这1亿瑞士法郎约相当于1933年联邦预算的四分之一。 ↩
9. Vogler，Das Schweizer Bankgeheimnis（2005年），第25–26页，他在此将Volksbank危机描述为促成立法共识的催化剂。 ↩
10. Guex，“Origins of the Swiss Banking Secrecy Law”（2000年），依据瑞士银行家协会和联邦财政部的记录，讨论了银行家们在1931年和1932年的立场。 ↩
11. Jan Baumann，Bundesinterventionen in der Bankenkrise 1931–1937: Eine vergleichende Studie am Beispiel der Schweizerischen Volksbank und der Schweizerischen Diskontbank（博士论文，苏黎世大学，2007年），第13页注3（1931年9月的合并）和第24页（“Im April 1934, als die Diskontbank ihre Schalter für immer schloss”），https://ypfsresourcelibrary.blob.core.windows.net/fcic/YPFS/20070185.pdf。 ↩
12. 瑞士外交文献（Dodis），条目“Banque d’escompte suisse en liquidation concordataire”，https://dodis.ch/R8252，其中记录了Comptoir d’Escompte de Genève与Union financière de Genève的合并、该行的主要负责人以及关于该行的现存资料。 ↩
13. Baumann，Bundesinterventionen in der Bankenkrise（2007年），认为立法进程改变了救助的政治条件，而到1934年4月，监管上的不确定性已经减弱。 ↩
14. Körner和Cassis，“Banken”，HLS（2006年），关于20世纪的部分（“Die Banque d’Escompte Suisse in Genf brach 1934 zusammen”）。 ↩
15. 瑞士独立专家委员会——第二次世界大战（ICE/UEK），第13卷摘要：Marc Perrenoud、Rodrigo López、Florian Adank、Jan Baumann、Alain Cortat和Suzanne Peters，La place financière et les banques suisses à l’époque du national-socialisme: Les relations des grandes banques avec l’Allemagne (1931–1946)，https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/13d.pdf，其中指出，短期德国业务对Basler Handelsbank的生存至关重要，而Volksbank在获得联邦1亿瑞士法郎注资后还需要进行第二次重组。 ↩

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