处置规划：应急计划、恢复计划与可处置性

2012年的《银行破产条例》

资本和流动性要求旨在降低倒闭的可能性。处置规划则处理尽管如此仍发生倒闭的情形。其法律基础部分早在2011年之前就已奠定。自2004年《瑞士银行法》（BankA）修订以来，瑞士金融市场监管局（FINMA）的前身联邦银行委员会便已拥有对银行下令采取保护措施、重组程序和破产清算的权力。¹“大而不能倒”（TBTF）立法扩展了这些权力，并赋予其新的目的。FINMA在其2012年8月30日的《银行破产条例》中落实了扩展后的框架，该条例于2012年11月1日生效，取代了此前的《银行破产程序条例》。新条例将重组和破产的规则合并为单一文件。它允许FINMA在重组中确保个别重要银行服务的延续而无需重组整个机构，将债务转换为股权，并下令采取其他资本措施。²

由当局下令将债务转换为股权，即所谓自救（bail-in），成为该制度的核心工具。其逻辑表述起来简单，执行起来却困难。如果银行的损失超过其股本，当局便减记股份，并将指定的债务工具转换为新股，使银行以恢复后的资本基础和新的所有人重新出现。由于银行继续运营，其系统重要性职能得以保全，其交易对手也不会被迫陷入无序清算。债权被转换的债权人代替纳税人承担损失。自2023年起施行的《瑞士银行法》规定了债权转换的顺序：首先是次级债权，其次是自救债券，然后是除存款以外的其他债权，最后是存款。³

单一切入点策略

2013年8月7日，FINMA发布了一份关于全球系统重要性银行处置的立场文件。文件提出，应由母国监管机构牵头协调集团范围的恢复和处置计划，损失应由债权人（包括优先债券持有人）承担，由其为机构的资本重组作出贡献。FINMA主张采用单一切入点（single point of entry）方法，即在集团最高层公司层面实施处置措施，子公司的损失向上传递至该公司。这样便能够延续具有经济关键性的职能，并有序地清盘外国子公司，而无需进行曾使以往跨境破产复杂化的国别资产隔离（ring-fencing）。FINMA强调，其立场与金融稳定理事会（FSB）的建议以及欧盟（EU）于2013年6月发布的指导原则草案相一致。⁴

单一切入点策略需要一种特定的集团结构。位于集团顶端的控股公司向外部投资者发行自救债券，并以内部损失吸收工具的形式将所得资金向下传递给运营子公司。危机时，FINMA将在控股公司层面转换外部债券，而运营子公司的损失则通过内部工具向上转移。两家大银行均相应调整了其法律组织结构。UBS于2014年设立UBS Group AG作为新的控股公司，并将其瑞士零售和企业业务转入新的子公司UBS Switzerland AG，后者于2015年开始运营。Credit Suisse设立了Credit Suisse (Schweiz) AG，由其于2016年接管瑞士业务，并为其在美国和英国的业务设立了中间控股公司。⁵

这些重组是TBTF制度在苏黎世最显而易见的遗产之一。由于设立了拥有各自董事会、资产负债表和牌照的新法律实体，它们带来了大量关于服务、数据和人员的内部合同。应急计划取决于瑞士子公司在集团其余部分处于处置或破产时继续运营的能力。因此，它需要自主获取其所依赖的人员、系统和场所，而这些在实践中往往归集团其他公司所有。设立在危机中能够继续提供这些资源的服务公司，成为该市律师和顾问的一个重要业务领域。

三类计划

瑞士实践区分三种计划。恢复计划由银行制定并经FINMA批准，描述银行在陷入困境时如何凭借自身努力实现稳定，其中包括在一系列情景下同时针对流动性和资本的措施。应急计划同样由银行制定，说明在银行面临无力偿债风险时，其在瑞士的系统重要性职能如何能够不间断地延续。FINMA每年对其进行审查，并为纠正缺陷设定期限。最后，处置计划由FINMA自行制定，描述其在必要时将如何重组或清盘该银行。⁶FINMA于2020年发布的首份公开处置报告概括了同样的分工：银行用于自我稳定的恢复计划、用于延续瑞士系统重要性职能的应急计划，以及FINMA针对整个集团的全球处置计划。

这三种计划建立在不同的假设之上。恢复计划的前提是，银行管理层愿意并且能够在尚有时间时采取行动。应急计划的前提是，瑞士业务能够与集团分离。处置计划的前提是，自救能够跨境执行、得到外国法院和监管机构的承认，并随之进行可信的重组。2023年的事件检验了全部三项假设，没有一项完好无损。

可处置性评估

联邦委员会于2015年要求的应急计划的公开期限，经2016年修订确定为2019年底。2020年2月，FINMA发布了首份全面的公开处置报告。报告认定，Credit Suisse符合关于可立即实施的应急计划的法定要求。UBS的应急计划也被认定为有效，但附有保留意见：UBS仍有168亿瑞士法郎的重大或有负债，须在2020年内大幅削减，并于2021年底前消除。三家国内银行中，没有一家被认定为完全具备实施条件。至于全球可处置性，FINMA认定两家大银行均已取得相当进展，但其准备措施尚不足以构成完全可信的全球处置计划。报告还阐述了单一切入点策略的优势：由于处置将在集团控股公司层面进行，FINMA可以独自管理处置，而无需协调外国当局对多个实体的处置。⁷

2022年的处置报告记录了在全球可处置性方面的进一步进展，包括集团运营拆分、流动性和资本信息系统以及自救后重组能力等方面的改善。FINMA表示，其战略目标是最迟于2024年完成TBTF规划。它补充说，部分工作，尤其是关于估值和重组的工作，不会在2022年底之前完成。⁸因此，在2023年3月之前的几个月里，瑞士的处置框架看来已接近完成。法律工具已经存在，资本已经筹集，集团结构已经调整，两家大银行的应急计划也已获批准。

2021年《瑞士银行法》修订与新的FINMA破产条例

2023年之前框架的最后一块拼图，是《瑞士银行法》关于破产、存款保护和隔离的修订。该修订由议会于2021年12月17日通过，由联邦委员会于2023年1月1日付诸生效。修订将银行破产规定（包括自救）提升到正式法律的层级。它通过要求更快地支付受保护存款而加强了存款保护，并允许州立银行发行专为重组设计的工具。⁹FSB对将自救规定从FINMA的条例移至《瑞士银行法》表示欢迎，认为这增强了处置工具的法律确定性。¹⁰法律确定性之所以重要，是因为自救债券的持有人（其中许多是美国及其他地方的机构投资者）很可能会在外国法院对任何转换提出质疑。

破产规则的整合在危机时期之后仍在继续。2025年10月1日，新的FINMA破产条例生效。它取代了2012年的《银行破产条例》以及适用于保险公司和集体投资计划的相应条例，统一了不同类别机构的程序规则，并落实了自2023年起施行的《瑞士银行法》修订。¹¹因此，处置的制度机制如今建立在法律基础和单一的监管条例之上，而在2012年，它在很大程度上依赖于监管机构自行发布的一项条例。

注释

1. Alexandre Richa，“Le droit de l’insolvabilité bancaire est profondément modifié”，银行与金融法中心（CDBF），2004年7月1日，https://cdbf.ch/217/：《瑞士银行法》的修订（第25至37g条）于2004年7月1日生效，使联邦银行委员会对保护措施、重组程序和银行破产拥有专属管辖权，而此前这些权力由该委员会与破产法院等州级机关分享。 ↩
2. FINMA，新闻稿“Bankeninsolvenzverordnung-FINMA tritt in Kraft”，2012年10月22日，https://www.finma.ch/news/2012/10/mm-inkraftsetzung-bankeninsolvenzverordnung-finma-20121022/。 ↩
3. 《瑞士银行法》第30b条，KPMG译本（同上）。第30c条规定了重组计划的要求，包括债权人的处境不得劣于立即破产时的处境这一原则。 ↩
4. FINMA，新闻稿“FINMA position paper on the resolution of systemically important banks”，2013年8月7日，https://www.finma.ch/en/news/2013/08/mm-pos-sanierung-abwicklung-20130807/；文件本身发布为FINMA，Resolution of global systemically important banks，2013年8月7日，https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/diskussionspapiere/diskussionspapier-20130807-sanierung-abwicklung-global-systemrelevante-banken.pdf?la=en。 ↩
5. UBS Group AG，“UBS announces successful implementation of UBS Switzerland AG”，2015年6月14日临时公告，https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20150614-adhoc-20150614.html；关于UBS Group AG于2014年11月作为新控股公司上市，见Wikipedia，“UBS”，https://en.wikipedia.org/wiki/UBS；关于Credit Suisse于2016年11月将其瑞士业务转入新设立的Credit Suisse (Schweiz) AG，见Wikipedia，“Credit Suisse (Schweiz)”，https://de.wikipedia.org/wiki/Credit_Suisse_(Schweiz)。联邦委员会2021年的评估报告确认，两家瑞士全球系统重要性银行（G-SIB）届时均已设立控股公司，并设有专门承载其系统重要性职能的瑞士子公司（联邦委员会，Bericht zu den systemrelevanten Banken，同上，第11页）。 ↩
6. FINMA，“Switzerland’s ‘too big to fail’ regime for banks”（同上）；关于同样的三分法，见FINMA，Resolution Report 2020（同上）。 ↩
7. FINMA，Resolution Report 2020（同上），第2页、第20页和第31页。 ↩
8. FINMA，Resolution Report 2022，https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/archive/resolution-report/。 ↩
9. LAW.CH，“BR setzt Änderung von Bankengesetz und Bankenverordnung auf 01.01.2023 in Kraft”，2022年11月，https://law.ch/lawnews/2022/11/br-setzt-aenderung-von-bankengesetz-und-bankenverordnung-auf-01-01-2023-in-kraft/。 ↩
10. FSB，Peer Review of Switzerland（同上），第21页。 ↩
11. FINMA，新闻稿“FINMA publishes consolidated ordinance covering the insolvency proceedings at financial market institutions”，2025年9月4日，https://www.finma.ch/en/news/2025/09/20250904-mm-insolvenzverordnung/。 ↩

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