程序：从伯尔尼到苏黎世检察官再返回

联邦司法局与执行机关

不在检察官之间直接传递的请求，会送达作为中央机关的联邦司法局。其国际司法协助司审查请求是否符合形式要求，以及是否明显不可受理。随后，该司将执行工作委托给有管辖权的州检察机关，或在涉及联邦管辖权的案件中委托给瑞士联邦总检察长办公室。2024年5月，该司共有50名常任工作人员，分设引渡、资产扣押与追回、证据与文书送达、国际条约以及瑞士驻欧洲司法合作组织（Eurojust）联络处等单位。¹案件复杂或特别重要时，联邦司法局也可以自行进行程序；请求涉及多个州时，由其指定一个牵头州。²

工作量相当可观。2023年，瑞士收到1350项刑事取证请求以及20项专门针对资产追回的请求，而瑞士当局向外国发出1069项取证请求和11项资产追回请求。同年，联邦司法局记录了11宗在瑞士被没收资产的国际分享案件，以及13宗在国外被没收资产的分享案件。³这些数字低估了实际工作量，因为其中不包括邻国直接发送给各州检察官的大量请求。瑞士联邦审计署曾于2020年对该体系进行评估，在其抽样的执行机关中统计到2008年至2018年间处理的请求约13300项，并发现其中约一半是通过直接渠道送达的。根据同一评估，二十六个州的检察机关处理了88%的案件，联邦总检察长办公室约占10%，联邦司法局本身则不足2%。⁴

在苏黎世的执行

苏黎世州承担了这一负担中最重的份额。联邦审计署发现，在其审查的十年期间内，苏黎世当局共处理了3296项请求，多于其分析中的任何其他执行机关。⁵在州检察系统内部，管辖权归属于苏黎世州第三检察院（Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich），其职责范围涵盖加重经济犯罪、洗钱诉讼以及国际司法协助。该检察院位于苏黎世中央火车站附近的Güterstrasse 33，为外国当局执行诉讼行为，例如送达文书和调取证据，并将结果送回，而请求国则保留对其本国诉讼程序的控制。⁶将国内经济犯罪与国际协助集中于同一机构具有实际优势：执行外国请求的检察官，往往正是针对同一批账户进行平行的瑞士洗钱诉讼的检察官，而且他们熟悉其调取文件的各大银行的内部组织结构。

苏黎世的程序遵循《国际刑事司法协助联邦法》，并补充适用《瑞士刑事诉讼法》（CrimPC）。检察官受理请求后，即作出受理决定，银行则收到调取所涉账户相关文件的命令。为保护外国调查，银行通常在一定期限内被禁止通知其客户。文件收集完毕后，账户持有人有机会参与程序、查阅案卷，并就哪些文件应予移交发表意见。随后，检察官就司法协助程序的终结作出终局裁定，列明拟移交的文件及所附条件，包括特定性保留。

向联邦刑事法院上诉

终局裁定连同此前的中间裁定，可以向位于贝林佐纳的联邦刑事法院上诉庭提出异议。⁷上诉权属于联邦司法局，以及任何“受司法协助措施个人且直接影响”、并对撤销或变更该措施具有正当利益的人。⁸上诉期限为：终局裁定三十天，中间裁定十天，自裁定书面送达之日起算。⁹关于诉讼资格的判例法相当严格。就银行文件而言，只有账户持有人才受个人且直接的影响，即使受益所有人或文件中提及的人对保密具有利益亦然。因此，通过公司或基金会持有资产的受益所有人必须通过账户持有人行事，不能以自己的名义提起上诉，除非该公司已经解散且其已成为公司的承继人。¹⁰

中间裁定只有在造成即时且不可弥补的损害时才可上诉。资产扣押以及在程序结束前移交文件属于此类情形，而单纯向银行发出的调取令则不属于。该制度的设计意在将所有异议集中于针对终局裁定的一次上诉，而在上诉作出裁决之前，移交将被推迟。联邦审计署发现，只有约7%的上诉获得成功，但仅上诉期限本身就会使执行至少推迟一个月；该署还指出，上诉经常被用作拖延外国诉讼程序的手段。¹¹同一评估测得，经济犯罪以外的简单案件的处理时间中位数约为100天，经济犯罪案件约为290天，这让人对外国检察官从苏黎世取得证据所需预留的时间有所了解。

联邦最高法院与“特别重要案件”

向位于洛桑的联邦最高法院上诉的途径被刻意限缩。根据《联邦最高法院法》（BGG）第84条，在国际刑事司法协助事项中，只有针对涉及引渡、扣押、移交物品或资产或者移交涉及秘密领域之信息的裁判，且仅在案件属于“特别重要”的情况下，上诉方可受理。该条第2款列举了示例：有理由认为基本程序原则遭到违反，或外国诉讼程序存在严重缺陷的，即属特别重要案件。该法生效后不久，法院即阐明了其处理方式。在2007年5月作出、以BGE 133 IV 125公布的裁判中，法院认为第84条的目的在于有效限制上诉途径，并认为法院在判断案件是否符合条件时享有广泛的裁量空间。¹²

向联邦最高法院上诉的期限仅为十天，法院通常在数日内以由三名法官组成的简易程序就可受理性作出裁决。这一实践始终保持严格。2026年2月的一项裁判涉及在一宗腐败和洗钱调查中向乌克兰移交证人询问笔录，法院重申，在“小”司法协助领域，特别重要案件只在例外情况下才存在。上诉人未能说明为何满足这一要求，法院遂未进入实体审理。¹³2023年11月的一宗苏黎世案件说明了法院在金融领域以外事项中同样的克制态度：德国当局在一宗强奸调查中请求采集DNA样本，法院拒绝审查针对该措施的上诉，尽管该案涉及秘密领域，理由是上诉人的论点并未令人对该裁判是否符合联邦法律产生怀疑。¹⁴

对执业者而言，其中的教训很清楚。在大多数案件中，联邦刑事法院就是终审法院。论点必须在该法院完整而精确地提出，因为联邦最高法院只有在案件涉及原则性问题、外国诉讼程序看来存在严重缺陷，或所涉金额或政治敏感程度非同寻常时才会介入。法院认定构成特别重要案件的情形，通常涉及大额资产移转、诸如使用被盗数据等新的法律问题，或来自程序保障存疑之国家的请求。

动态协助、联合调查组与新工具

传统的司法协助按顺序进行：先收集证据，再听取账户持有人的意见，只有在终局裁定可予执行后才进行移交。这一模式因在恐怖主义和有组织犯罪案件中过于缓慢而受到批评。在批准《欧洲委员会防止恐怖主义公约》的过程中，议会在该法中增设了第80dbis条，允许在程序终结前提前移交信息和证据。如果不提前移交将使外国针对有组织犯罪或恐怖主义的调查变得过分困难，尤其是因存在串通风险或需要保密，或者为了防止严重而紧迫的危险，特别是恐怖主义犯罪，则允许提前移交。¹⁵该条附有保障措施，例如外国当局须承诺在瑞士裁定确定之前不将相关材料用作证据。对金融案件而言，其实际意义在于涉及犯罪组织的大型洗钱调查，在这类调查中，外国当局需要实时追踪资金流向。

联邦司法局还在根据普通法国家的需要调整程序。《刑事诉讼法》新增的第55a条自2024年1月起生效，允许瑞士法院批准普通法法域要求须经法官授权的强制措施，从而使在瑞士取得的证据能够在外国法院获得采纳。¹⁶同一报告还论及欧盟的电子证据一揽子规则，该规则自2026年起适用，根据该规则，Threema或Proton等服务提供商可能必须在欧盟指定法律代表。联邦委员会于2024年2月就瑞士的应对方案启动了广泛的意见征询。外国当局直接访问瑞士服务提供商所持数据的问题，仍是瑞士与欧盟关系中的悬而未决的问题之一。

主动移交

该法第67a条允许瑞士检察官在未收到请求的情况下与外国同行分享信息。检察机关如认为在其本身调查中收集的信息或证据可能促成外国启动刑事诉讼，或有助于外国正在进行的调查，可以移交该等信息或证据。向与瑞士没有国际协定的国家移交证据，须经联邦司法局批准。另有两款赋予该条以独特的形态：受保密规则约束的证据，尤其是银行文件，不得主动移交；但秘密领域的信息如能使外国得以提出司法协助请求，仍可予以传递。每一次主动移交都必须记录在案。¹⁷

在实践中，该条起到邀请的作用。一名苏黎世检察官在调查通过苏黎世某银行账户进行的洗钱时，告知外国当局：存在以某些人名义开立的账户，已观察到可疑资金流动，欢迎对方提出请求。外国当局随后发出正式请求，证据则通过常规渠道并在完整的程序保护下移交。在主动移交之前，账户持有人无权陈述意见。因此，瑞士当局的披露是否越界，往往在事后才通过诉讼解决。在一宗此类案件中，一名巴西公民在巴西被定罪，其定罪部分依据了被主动移交的银行信息，他随后起诉瑞士联邦要求损害赔偿，联邦最高法院因此审查了秘密领域和特定性原则对第67a条所施加的限制。¹⁸

资产的扣押、移交与分享

司法协助还用于保全资产并将其返还给有权获得该资产的国家或个人。临时措施，尤其是冻结账户，可以在收到请求后立即下令采取；在紧急情况下，甚至可以依据请求的预告而采取。根据该法第74a条，作为预防措施被扣押的物品或资产，可以在司法协助程序终结后移交请求国，以便没收或返还给有权人。该条涵盖用于实施犯罪的工具、犯罪所得及其替代价值，以及用于教唆或酬谢犯罪的礼物或其他给付。移交“可在外国诉讼程序的任何阶段进行，通常以请求国确定且可执行的裁判为依据”。¹⁹

“通常”一词产生了相当重大的影响。在Abacha案中，瑞士当局在尼日利亚尚无确定的没收判决之前就将资金返还给尼日利亚，理由是该等资产的犯罪来源显而易见。时任联邦司法局相关处负责人将该案称为一个例外，在该案中，由于“犯罪来源显而易见”，对外国确定裁判的要求被免除。²⁰如果资产在瑞士本身被没收，例如在瑞士的洗钱诉讼中，《没收资产分配联邦法》（TEVG）允许与对调查作出贡献的外国分享该等资产。2023年，除上文提及的国际分享案件外，联邦司法局还记录了62宗联邦与各州之间的国内分享案件。²¹分享是一个谈判问题，瑞士与合作国之间的通常分配比例属于实践问题，取决于各国所作出的贡献。

注释

1. 联邦司法局，“Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”，https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf，关于国际司法协助司组织结构的章节。报告称“50名常任工作人员……折合43个全职当量（截至2024年5月）”。 ↩
2. Pascal Gossin，“International Mutual Legal Assistance in Switzerland”，UNAFEI Resource Material Series No. 77，https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No77/No77_07VE_Gossin.pdf。 ↩
3. 联邦司法局，“Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”，https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf，统计附件。这些数字涵盖经联邦司法局处理的请求，未反映司法机关之间直接传递的全部数量。 ↩
4. 瑞士联邦审计署（Eidgenössische Finanzkontrolle, EFK），“Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”，2020年6月22日第EFK-18293号报告，https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf。 ↩
5. 瑞士联邦审计署，“Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”，EFK-18293（2020年），https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf，按执行机关分列的数字。 ↩
6. Kanton Zürich，“Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich – Qualifizierte Wirtschaftskriminalität und Internationale Rechtshilfe”，https://www.zh.ch/de/direktion-der-justiz-und-des-innern/staatsanwaltschaft/Staatsanwaltschaft-III-des-Kantons-Zuerich-Qualifizierte-Wirtschaftskriminalitaet-und-Internationale-Rechtshilfe.html。 ↩
7. 《国际刑事司法协助联邦法》（IMAC）第80e条第1款，英文文本见droit-bilingue.ch，https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80e-119.html。 ↩
8. IMAC第80h条，英文文本见droit-bilingue.ch，https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80h-121.html。 ↩
9. IMAC第80k条，英文文本见droit-bilingue.ch，https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80k-123.html。 ↩
10. 2004年1月19日BGE 130 II 162，https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c2130162.html，关于IMAC第80h条b项（只有账户持有人才受银行文件移交的个人且直接影响，并援引BGE 116 Ib 106和114 Ib 156关于受益所有人缺乏诉讼资格的裁判）；1997年4月8日BGE 123 II 153，裁判要旨（Regeste），https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c2123153.html（“ausnahmsweise zur Beschwerdeführung legitimiert, wenn die juristische Person aufgelöst worden ist”）。 ↩
11. 瑞士联邦审计署，“Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”，EFK-18293（2020年），https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf，关于上诉和程序期间的章节。 ↩
12. 联邦最高法院，BGE 133 IV 125，2007年5月30日第1C_125/2007号判决，裁判要旨及考量1，https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c4133125.html。该裁判提及基本程序原则遭到违反以及外国诉讼程序存在严重缺陷这两项标准。 ↩
13. 联邦最高法院，2026年2月27日第1C_98/2026号判决，https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-02-2026-1C_98-2026&lang=de&zoom=&type=show_document，援引BGE 145 IV 99。 ↩
14. 联邦最高法院，2023年11月23日第1C_627/2023号判决，评述见strafrechtonline.ch，“Internationale Rechtshilfe: Zurückhaltung bei Annahme von besonders bedeutendem Fall nach Art. 84 BGG”，https://strafrechtonline.ch/internationale-rechtshilfe-zurueckhaltung-bei-annahme-von-besonders-bedeutendem-fall-nach-art-84-bgg/。 ↩
15. IMAC第80dbis条第1款，英文文本见droit-bilingue.ch，https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80dbis-108.html。 ↩
16. 联邦司法局，“Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”，https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf，关于与普通法法域合作的章节。 ↩
17. IMAC第67a条，英文文本见droit-bilingue.ch，https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-67a-87.html。 ↩
18. 联邦最高法院，BGE 139 IV 137，2012年12月15日第2C_84/2012号判决（国家责任；与巴西的司法协助；未经请求移交银行信息），https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c4139137.html。 ↩
19. IMAC第74a条第1–3款，英文文本见droit-bilingue.ch，https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-74a-95.html。第4款允许在被害人、当局或第三方提出主张时将资产保留在瑞士，第7款则排除受分享协议约束的资产。 ↩
20. Pascal Gossin，“International Mutual Legal Assistance in Switzerland”，UNAFEI Resource Material Series No. 77，https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No77/No77_07VE_Gossin.pdf，关于资产返还的章节。 ↩
21. 联邦司法局，“Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”，https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf，关于资产分享的统计。 ↩

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