政要资金与被盗资产的返还

马科斯：1986年的冻结

瑞士反洗钱法的发展，与另一条涉及被推翻统治者资产的实践脉络并行展开。这条脉络的起点是费迪南德·马科斯的倒台。1986年2月，执政二十年的马科斯逃离菲律宾，前往夏威夷。数周之内即已查明，他及其亲信在瑞士银行持有巨额资金。在瑞士信贷银行（Kreditanstalt）提醒有人试图提取资金之后，联邦银行委员会于1986年3月21日向各银行发出初步警告。1986年3月24日，联邦委员会下令对马科斯的账户实施预防性冻结。¹其法律依据是《联邦宪法》赋予联邦委员会的权力，即为维护国家在对外关系中的利益而采取措施，这是一种始终存在争议的紧急法。

冻结是一项政治行为，必须转化为法律程序。菲律宾政府提交了刑事司法协助请求，这些请求在苏黎世州、弗里堡州和日内瓦州执行。相关资产存放于瑞士银行公司（Swiss Bank Corporation）的日内瓦和弗里堡分支以及苏黎世的瑞士信贷银行，户名为若干基金会和公司，名称诸如 Aguamina Corporation、Avertina 和 Vibur。²在苏黎世州，主管机关是苏黎世区检察院（Bezirksanwaltschaft Zürich）。因此，此案将苏黎世的刑事司法机关推到了本世纪规模最大的资产追回程序之一的中心。

1990年12月21日，联邦最高法院批准移交银行文件，并在原则上同意返还资产，但将资产的释放以菲律宾作出终审判决为条件。菲律宾的诉讼程序拖延多年。1995年8月21日，苏黎世区检察官依据1995年8月14日的一份托管协议，下令将资产提前释放至菲律宾国家银行的一个托管账户。1997年2月20日，苏黎世高等法院（Obergericht）撤销了该决定。与此同时，议会以1996年10月4日的一部法律修订了《联邦国际刑事司法协助法》，新增第74a条，规定为没收或返还目的移交资产。³

BGE 123 II 595：指导性判决

联邦最高法院在1997年12月10日的判决中，准许提前移交马科斯资产。法院认为，只要能够确保有关没收或返还的决定将在符合法治标准的程序中作出，提前释放并非从一开始就被排除。法院为此附加了条件。菲律宾必须保证：有关没收或返还的决定将由法院在符合《公民权利和政治权利国际公约》程序保障的程序中作出；被告以及资产名义持有人的程序权利将得到尊重；瑞士当局将定期获知诉讼进展以及赔偿受害人的措施。⁴

这一判决之所以重要，有两个原因。其一，它确立了瑞士可以在请求国完成本国程序之前返还资产，前提是资产的犯罪来源显而易见，且公正程序得到保障。其二，它将返还条件变成了一个法律问题。从此以后，每一次返还都涉及对请求国司法制度的评估，并且越来越多地涉及就返还资金用途达成协议。1998年6月，约6.83亿瑞士法郎被转至马尼拉。2009年又转出了约1000万瑞士法郎的最后一笔款项。一位瑞士外交官后来承认，瑞士在资产追回中扮演的角色几乎是偶然得来的。她用的说法是“wie die Jungfrau zum Kind”。⁵

阿巴查：对《反洗钱法》的考验

萨尼·阿巴查将军自1993年起统治尼日利亚，直至1998年6月去世。据估计，其政权挪用的国家资金超过22亿美元。阿巴查死后，尼日利亚新政府请求瑞士提供司法协助。1999年，瑞士冻结了约140个账户上的约7亿美元。另有单独程序涉及约3.5亿美元，这些资金因针对阿巴查之子的诉讼而在卢森堡等地被冻结。⁶

阿巴查案使各银行的尽职调查成为关注焦点。2000年9月4日，联邦银行委员会发布了一份关于瑞士银行中阿巴查资金的报告。该委员会审查了十九家银行，这些银行在1999年底共持有约6.6亿美元，其中约1.15亿美元此后已被释放。委员会认定，Credit Suisse、Crédit Agricole Indosuez (Suisse)、Union Bancaire Privée 和 M.M. Warburg Bank (Schweiz)，以及 Credit Suisse 集团的两家子公司 Bank Hofmann 和 Bank Leu 存在严重缺失。这些缺失包括对客户关系的严重误判、无视资金可能来源可疑的迹象，以及未将重要信息向上级层层报告。委员会下令进行特别审计，并强调银行在与来自尼日利亚这样腐败风险极高国家的客户往来时，必须格外审慎。⁷涉事机构中有数家总部设在苏黎世。对于 Credit Suisse 这家基亚索（Chiasso）年代瑞士信贷银行的继承者而言，这份报告痛苦地唤起了对1977年的记忆。

阿巴查资金的返还历时数年。2003年12月完成了第一笔8500万美元的转账，2004年4月又转出2亿美元。2004年8月，联邦司法局下令返还其余被冻结的资产。联邦最高法院在2005年2月7日的裁决中确认，大部分资金显然具有犯罪来源。2005年9月的2.9亿美元以及2005年11月宣布的1.7亿美元两笔后续转账，为第一章画上了句号。位于巴塞尔的国际清算银行（BIS）担任中间人，将资金划入尼日利亚中央银行。联邦司法局局长 Heinrich Koller 表示，瑞士是第一个依据官方决定返还阿巴查资金的国家。⁸Swissinfo 后来称，约7亿美元的返还是当时全球资产追回程序中返还金额最高的一次。⁹

返还本身也引发了争议。非政府组织和世界银行发现，部分资金被归入在返还时已经完工的发展项目，Public Eye 则批评资金用途缺乏保障措施。¹⁰这些批评影响了第二次阿巴查资金返还。2014年12月，瑞士一家法院批准遣返更多阿巴查资产，此后瑞士、尼日利亚和世界银行于2017年12月4日签署了一份谅解备忘录。备忘录规定通过“国家社会安全网项目”（National Social Safety Net Project）返还3.21亿美元，该项目为尼日利亚贫困和弱势群体提供定向现金转移支付。世界银行监督资金的使用，民间社会组织则提供独立监督。¹¹两笔款项之间的对比显示了这一实践如何走向成熟：从中央银行之间的转账，发展为有明确受益人并受到监督的项目。

蒙特西诺斯：一宗苏黎世案件

弗拉迪米罗·蒙特西诺斯一案表明，《反洗钱法》正在按其设计意图发挥作用。1990年至2000年间，蒙特西诺斯在阿尔韦托·藤森总统治下担任秘鲁情报机构首脑。2000年10月，随着藤森政权的崩溃，瑞士各银行向洗钱举报办公室报告了与蒙特西诺斯以及前武装部队司令尼古拉斯·德巴里·埃尔莫萨·里奥斯将军有关的账户。相关资金被冻结，苏黎世随即启动调查。¹²调查由苏黎世区检察官 Cornelia Cova 主持。这些资金主要来源于军火采购佣金，据报道，蒙特西诺斯自1990年以来在武器交易中收取了百分之十八的佣金。¹³

2002年6月12日，苏黎世当局决定将资金返还秘鲁。2002年8月20日，7750万美元被转出，其中包括来自蒙特西诺斯账户的4950万美元和来自埃尔莫萨·里奥斯将军账户的2100万美元，以及其他款项。联邦司法局强调了瑞士与秘鲁之间自2000年11月开始的高效合作，并将此案作为瑞士反洗钱法有效性的证明。¹⁴Swissinfo 称，在此案中，瑞士是第一个通过本国没收决定使资金遣返成为可能的国家，此后又于2006年、2017年和2020年返还了后续款项。¹⁵从银行报告到没收和返还，整个事件经过的正是1990年和1997年立法所创设的各项机构。报告义务使案件浮出水面，举报办公室将其移交检察官，苏黎世刑事司法机关则就没收和返还作出决定。

杜瓦利埃与关于独裁者资金的立法

并非每宗案件都如此顺利。让-克洛德·杜瓦利埃自1971年起统治海地，1986年逃往法国，他在瑞士存有价值数百万瑞士法郎的资产。这些资产于2002年被冻结。由于海地国家无力进行符合司法协助所需标准的刑事诉讼，联邦最高法院于2010年1月12日裁定，司法协助程序无法继续进行。若无新的法律依据，这些资产本将被释放给杜瓦利埃家族。¹⁶

议会对此的回应是2010年10月1日的《关于返还政治公众人物非法资产的联邦法》，即所谓的“Lex Duvalier”（杜瓦利埃法），该法于2011年2月1日生效。根据该法，当司法协助因来源国国家结构崩溃而失败时，联邦委员会可以冻结资产，并向联邦行政法院申请没收。该法还倒置了举证责任，由资产持有人证明资产来源合法。¹⁷2013年9月，联邦行政法院确认没收杜瓦利埃资产。¹⁸“Lex Duvalier”后被2015年12月18日的《关于冻结和返还外国政治公众人物所持非法资产的联邦法》取代，后者于2016年7月1日生效。该法第17条规定，返还旨在改善来源国民众的生活条件或加强该国的法治。¹⁹该法的适用属于本书第I部分的内容。

注释

1. swissinfo.ch，“Sperrung von Potentatengeldern: Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück”，https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-position/sperrung-von-potentatengeldern-der-fall-ferdinand-marcos-war-f%C3%BCr-die-schweiz-ein-lehrst%C3%BCck/91084790。该文指出国务秘书 Edouard Brunner 和 Cornelio Sommaruga 是这一决定的设计者，并讨论了以1874年《联邦宪法》第102条为依据的宪法基础。 ↩
2. 联邦最高法院，《联邦最高法院判例汇编》（BGE）123 II 595，1997年12月10日，案件事实部分，https://www.servat.unibe.ch/Dfr/bge/c2123595.html。 ↩
3. BGE 123 II 595（同上），案件事实部分，援引1990年12月21日的早前判决 BGE 116 Ib 452。 ↩
4. BGE 123 II 595（同上）。根据判决摘要，被冻结资产连同应计利息约为19.6亿美元。 ↩
5. swissinfo.ch，“Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück”（同上），关于1998年和2009年的转账以及外交官 Pascale Baeriswyl 于2016年所作的评论。 ↩
6. Public Eye，“Die Abacha-Gelder”，https://www.publiceye.ch/de/themen/archiv/potentatengelder/abacha-gelder。 ↩
7. 联邦银行委员会，新闻稿“Abacha funds at Swiss banks”，2000年9月4日，https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/e/archiv/2000/pdf/neu14a-00.pdf。 ↩
8. swissinfo.ch，“Abacha-Gelder kehren nach Nigeria zurück”，2005年2月16日，https://www.swissinfo.ch/ger/leben-und-altern/abacha-gelder-kehren-nach-nigeria-zurueck/4362990，关于2003年和2004年的转账、2004年和2005年的决定以及 Heinrich Koller 的声明；swissinfo.ch，“Schweiz schliesst Kapitel um Abacha-Gelder”，2005年11月2日，https://www.swissinfo.ch/ger/schweiz-schliesst-kapitel-um-abacha-gelder/4823362，关于2005年的转账以及国际清算银行的角色。 ↩
9. swissinfo.ch，Sibilla Bondolfi 与 Ester Unterfinger，“Die grossen Fluchtgeldaffären in der Schweiz”，2022年4月5日，https://swissinfo.ch/ger/die-grossen-fluchtgeldaffaeren-in-der-schweiz/47376784。 ↩
10. Public Eye，“Die Abacha-Gelder”（同上）。 ↩
11. 世界银行，“World Bank Monitoring of Repatriated Abacha Funds”，情况说明，2017年12月4日，https://www.worldbank.org/en/news/factsheet/2017/12/04/world-bank-monitoring-of-repatriated-abacha-funds；swissinfo.ch，“Switzerland to return $321 million to Nigeria”，2017年12月5日，https://swissinfo.ch/eng/abacha-funds_switzerland-to-return--321-million-to-nigeria/43728534。 ↩
12. 被盗资产追回倡议（StAR），“Vladimiro Montesinos (Switzerland chapter)”，https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter。 ↩
13. swissinfo.ch，“Gewaschene Gelder zurück an Peru”，2002年8月20日，https://www.swissinfo.ch/ger/demografie/gewaschene-gelder-zurueck-an-peru/2882336。 ↩
14. swissinfo.ch，“Gewaschene Gelder zurück an Peru”（同上）。 ↩
15. swissinfo.ch，Bondolfi 与 Unterfinger，“Die grossen Fluchtgeldaffären”（同上）。StAR（同上）记载2020年返还了1630万美元。 ↩
16. StAR，“Jean Claude ‘Baby Doc’ Duvalier (Switzerland chapter)”，https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/jean-claude-baby-doc-duvalier-switzerland-chapter。 ↩
17. swissinfo.ch，“‘Duvalier Law’ enters into force”，2011年2月1日，https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/duvalier-law-enters-into-force/29395684。 ↩
18. StAR，“Duvalier (Switzerland chapter)”（同上）。 ↩
19. 《关于冻结和返还外国政治公众人物所持非法资产的联邦法》（SRVG/FIAA），SR 196.1，第1、3、4、17、18和31条，https://www.lexfind.ch/tolv/258496/de。 ↩

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