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资本要求：持续经营与破产清算

2012年的架构

2012年通过的资本制度将委员会提出的三个层次转化为法律。对UBS和Credit Suisse而言，约占风险加权资产19%的总要求由基本要求、缓冲和累进部分构成。前两个层次旨在使银行作为持续经营（going concern）主体存续。累进部分由低触发可转换工具构成，其用意是在银行已陷入严重困境时提供新的股本，从而为应急计划提供支持。联邦委员会2015年的报告将最初的框架描述为最低要求、缓冲（包括高触发和低触发可转换工具）以及累进部分的组合。该部分的设计旨在激励银行缩减规模，同时提供吸收损失的能力。1

将资本与未加权风险敞口总额相联系的杠杆率是一项新事物。巴塞尔委员会直到《巴塞尔协议III》框架中才将其作为国际性的兜底措施引入，并在数年之后才使其成为具有约束力的第一支柱要求。瑞士立法者在法律中拒绝了明确的杠杆率，但允许条例加以规定。条例将其确定为风险加权要求的一个比例，由此得出上文提到的两大银行4.56%的数字。这一设计体现了一种妥协。通过将杠杆率与风险加权要求挂钩，条例避免了第二项独立的校准，并使杠杆率在风险权重保持合理的情况下退居幕后。

2012年的架构易于解释，在2012年至2015年期间使瑞士领先于大多数其他法域。但它也存在很快便显现出来的弱点。第一个弱点涉及风险权重。由于各项要求主要以风险加权资产的百分比来表示，其实际约束力取决于银行用以计算这些权重的内部模型。当两大银行通过修改模型和转向低风险权重业务来减少其风险加权资产时，它们的资本比率上升了，而杠杆率所呈现的情况却远没有那么乐观。2014年12月，瑞士国家银行（SNB）理事会副主席Jean-Pierre Danthine指出，瑞士大银行的风险加权资本比率高于全球平均水平，而其杠杆率则不然。他补充说，相对于其资本水平，大银行的估计潜在损失仍然可观，因此必须为“大而不能倒”问题找到一个持久的解决方案。2

第二个弱点涉及破产状态（gone concern）下的损失吸收能力。累进部分中的低触发工具旨在于银行丧失持续经营能力之时对其进行资本重组。然而，这类工具数量很少，其金额取决于银行的规模和市场份额。与此同时，国际上的思路已转向一个更广泛的概念。金融稳定理事会（FSB）当时正在制定其总损失吸收能力（TLAC）标准，要求全球系统重要性银行持有最低数额的、可在处置中减记或转换的工具。2012年的瑞士制度尚未包含此类全面要求。

2015年报告与2016年修订

2011年插入的《瑞士银行法》（BankA，德文缩写BankG）第52条规定，联邦委员会有义务评估“大而不能倒”（TBTF）条款并向议会报告。自2015年以来，报告大约每两年发布一次。3第一份报告是在经济学家Aymo Brunetti主持的一个专家组协助下编写的，Danthine在2014年12月已提及该专家组的建议。4联邦委员会于2015年2月18日通过了该报告。总体评价是积极的。在国际比较中对瑞士做法作出正面评价之后，联邦委员会得出结论认为，监管模式无需进行根本性的重新定位。不过，报告也指出，资本比率正按计划朝2019年的目标迈进，而应急规划以及总体上可处置性的提高则尚未落实。5

报告坦率承认隐性担保依然存在。它援引了国际货币基金组织的估算和评级机构的数据，这些资料表明，对瑞士大银行的隐性国家担保仍然存在，尽管低于2009年的水平。报告将此类担保称为对系统重要性银行的隐性国家补贴，并引用了英格兰银行Andrew Haldane在危机前所作的估算。联邦委员会提出了九项建议，其中包括：审查风险加权资产的计算方法，以更高的杠杆率重新校准资本要求，对可转换资本实行更严格的质量要求，以及修改在单个实体层面给予的宽免。联邦委员会还建议：为应急计划的实施设定公开的期限，按照金融稳定理事会的标准规定具有约束力的TLAC要求，加强处置的法律框架，改善自救（bail-in）债券的税务处理，以及每两年进行一次有效性审查。6

2015年10月21日，联邦委员会公布了修订的关键参数。对两大银行而言，持续经营要求确定为5%的杠杆率和14.3%的风险加权比率。其中，杠杆风险敞口的3.5%和风险加权资产的10%必须以普通股一级资本满足，其余部分可以用在普通股比率降至7%时转换的高触发额外一级资本工具来满足。此外还增加了同等规模的破产状态要求，须以自救工具满足。合计而言，大银行须持有相当于杠杆风险敞口10%或风险加权资产28.6%的总损失吸收能力。这些要求将在2019年底前线性分阶段实施，而应急计划也须在该日期前达到可执行状态。瑞士金融市场监管局（FINMA）局长Mark Branson表示，这些措施将增强大银行的抗风险能力，增强瑞士金融体系的稳定，从而增强整个经济的稳定。7

银行对这一揽子方案的部分内容表示抵制。2016年2月，瑞士银行家协会批评拟议的门槛和累进规则，认为相关差异可能使要求改变约50亿瑞士法郎，并造成每年高达5亿瑞士法郎的成本。联邦委员会作出了让步。它以简单累进取代了“双重累进”，并允许受外国法律管辖的可转换债券，前提是其在危机中的转换仍有保障。然而，它拒绝了银行提出的仅以瑞士子公司规模为基础计算要求的请求。联邦委员会于2016年5月11日通过的条例修订于2016年7月1日生效。对所有系统重要性银行而言，基本持续经营要求确定为杠杆风险敞口的4.5%和风险加权资产的12.9%，累进附加要求则将两大银行的水平提高到5%和14.3%。8

2016年的修订改变了该制度的性质。原有模式依靠可转换资本来弥合持续经营与破产状态之间的差距。新模式则明确区分了用途不同的两类工具。持续经营资本用于维持银行存续，而破产状态资本——以集团控股公司发行的自救债券形式存在——则须在处置中由FINMA转换为股本，以便对银行进行资本重组。其逻辑遵循国际TLAC标准，但瑞士的校准超出了FSB的最低要求。FSB 2024年的同行评审回顾指出，Credit Suisse在2020年底被要求在集团层面满足相当于风险加权资产28.6%的TLAC要求和10%的杠杆率，而国际最低要求分别为18%和6.75%。9

折扣、宽免与母银行问题

破产状态要求伴随着一套折扣制度。如果大银行将其全球可处置性提高到法定最低标准以上，FINMA可以降低其破产状态要求。最高折扣设有上限。FINMA 2020年首份公开处置报告说明，折扣潜力限于杠杆风险敞口的2个百分点和风险加权资产的5.7个百分点。自2022年起，破产状态要求不得低于杠杆风险敞口的3.75%和风险加权资产的10%。就2019年而言，Credit Suisse获得了最高可能折扣的40%，UBS获得了42.5%。10该制度旨在奖励银行进行使处置更为可信的结构性变革，例如设立独立的瑞士子公司、建立服务公司以及减少集团内部依赖。

折扣制度在几年之内就达到了极限。到2020年代初，大银行已获得了大部分可得折扣，激励效果因此耗尽。联邦委员会2021年的报告宣布了废除该制度的意向，并指出激励机制的法律确立仍需采取行动。112022年11月通过的《银行条例》修订以一种新机制取代了折扣：若可处置性障碍持续存在，FINMA可以提高对额外损失吸收资金或流动性的要求。解释性报告给出的理由是，由于相关银行已达到最高减免额度，折扣制度的激励作用已经耗尽。12FSB将这一变化描述为从折扣制度转向“附加”（add-on）制度：如果可处置性评估中发现的缺陷未得到纠正，即适用资本附加要求。13

第二种宽免形式的后果更为深远。TBTF要求既适用于合并集团层面，也适用于集团内各个实体层面，其中最重要的是母银行。Credit Suisse AG和UBS AG既是经营性银行，又是集团境外子公司的所有者。当这些要求首次在单个实体层面适用时，立法者责成FINMA给予宽免，以免母银行受到超出必要限度的严格对待。联邦委员会于2019年1月1日调整了对子公司参股的处理，并于2020年1月1日明确，两家全球系统重要性银行（G-SIBs）的母实体仍须遵守特别要求。14FINMA后来在其关于Credit Suisse危机教训的报告中写道，立法者于2013年引入的在单个实体层面给予宽免的义务，导致了母银行的削弱。FINMA认为，2017年引入的对子公司参股的处理方式在危机期间产生了顺周期效应。15

在同一背景下给予Credit Suisse AG的监管过滤器，成为议会调查中最受争议的发现之一。议会调查委员会于2024年12月报告称，2017年的一项规则变更使FINMA得以给予Credit Suisse价值153亿瑞士法郎的监管过滤器，这改善了母银行的资本比率，并掩盖了原本会显现出来的弱点。16这一过滤器揭示了关于资本制度的一个普遍教训：如果实际倒闭的实体是一家子公司，或是一家其自有资本取决于会计选择的母银行，那么在集团层面设定的要求所提供的保护就十分有限。联邦委员会2024年至2026年关于境外参股资本支持的提案（在G.VI章中讨论）正是直接针对这一弱点。

国内银行的破产状态要求

2016年的修订仅对两大银行引入了破产状态要求。联邦委员会于2017年6月28日通过的报告得出结论认为，监管模式无需根本性调整，但提议将破产状态要求扩展至以国内业务为主的系统重要性银行。17相应的条例修订于2019年1月生效。它要求Raiffeisen、PostFinance和苏黎世州银行为其可能的重组和处置持有破产状态资本，校准水平为其持续经营要求的40%。与大银行相比水平较低，其理由是这些机构的国际复杂性较低。同一修订以风险加权取代了从资本中扣除对子公司参股的做法，并将提供基本服务的集团公司纳入FINMA的监管。18

将这些要求适用于公有银行提出了一个微妙的问题：州的明示担保或联邦的所有权能否算作损失吸收能力？从处置报告中可以看出，监管机构的回答是审慎的：公共支持不能取代银行逐步建立真正的破产状态损失吸收能力的义务。FINMA在2022年认定，三家国内银行均未预留足够的资本，以便在危机中进行资本重组并继续经营。它期望这些银行在2026年之前全面遵守《资本充足率条例》。19

注释

  1. 联邦委员会，Bericht des Bundesrates «Too big to fail»，2015年2月18日，https://www.parlament.ch/centers/eparl/curia/2014/20143002/Bericht%20BR%20D.pdf，第11页。 ↩
  2. Jean-Pierre Danthine，“Swiss banks from a financial stability perspective”，开场致辞，新闻发布会，伯尔尼，2014年12月1日，BIS central bankers’ speeches，https://bis.org/review/r141215c.htm。 ↩
  3. 《银行法》第52条，经2011年9月30日联邦法律（加强金融部门稳定）修订，自2012年3月1日起生效，https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.0-52-107.html。该条规定，联邦委员会须最迟在该修订第五节和第六节生效后三年内审查相关条款，此后每两年审查一次。联邦委员会依据BankG第52条提交的报告（https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf，第3页）确认了每两年一次的节奏。 ↩
  4. Danthine，“Swiss banks from a financial stability perspective”（同上），其中提及Brunetti专家组关于TBTF框架评估的报告。 ↩
  5. 联邦委员会，Bericht «Too big to fail»，2015年2月18日（同上），第6–7页。 ↩
  6. 联邦委员会，Bericht «Too big to fail»，2015年2月18日（同上），关于隐性担保见第8页，九项建议的概要见第14–15页。 ↩
  7. FINMA，新闻稿“Swiss ‘too big to fail’ regime significantly strengthened”，2015年10月21日，https://www.finma.ch/en/news/2015/10/mm-tbtf-20151021/；另见FINMA，情况说明“Die Schweiz erlässt international führende Kapitalvorschriften”，https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/faktenblaetter/faktenblatt-to-big-to-fail-regime-verstaerkt.pdf。 ↩
  8. Année politique Suisse，“‘Too-big-to-fail’-Bericht und daraufhin beschlossene Massnahmen (2015)”，https://politchronik.swiss/de/prozesse/56308-too-big-to-fail-bericht-und-daraufhin-beschlossene-massnahmen-2015。 ↩
  9. Financial Stability Board，Peer Review of Switzerland: Review Report，2024年2月29日，https://www.fsb.org/uploads/P290224.pdf，第9页。 ↩
  10. FINMA，Resolution Report 2020，2020年2月，https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/resolution-bericht/20200225-resolution-bericht-2020.pdf?la=en，第10页和第27页。 ↩
  11. 联邦委员会，Bericht des Bundesrates zu den systemrelevanten Banken（依据BankG第52条所作的评估），https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf，第14–15页。 ↩
  12. 联邦财政部，关于修订《银行条例》（破产、存款保障、隔离和可处置性）的解释性报告，2022年11月23日，https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/73991.pdf，第9页。 ↩
  13. FSB，Peer Review of Switzerland（同上），第10页。 ↩
  14. 联邦委员会，Bericht zu den systemrelevanten Banken（同上），第2–3页。另见联邦委员会，新闻稿“Federal Council adopts amendment of Capital Adequacy Ordinance”，2019年11月27日，https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-77254.html，其中指出该修订旨在确保系统重要性银行的母实体在危机发生时资本充足。 ↩
  15. FINMA，Lessons Learned from the CS Crisis，2023年12月19日，https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/cs-bericht/20231219-finma-bericht-cs.pdf，第8页。 ↩
  16. Blick，“Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse”，2024年12月20日，https://www.blick.ch/politik/puk-untersuchungsbericht-enthuellt-das-sind-die-10-wichtigsten-erkenntnisse-zum-cs-niedergang-id20430902.html。议会调查委员会的完整报告发布于联邦议会网站。 ↩
  17. 联邦委员会，新闻稿“Der Bundesrat verabschiedet den Bericht über systemrelevante Banken”，2017年6月28日，https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-67336.html。 ↩
  18. NZZ，“Inlandbanken: Bundesrat verschärft die Kapitalvorschriften”，https://www.nzz.ch/wirtschaft/inlandbanken-bundesrat-verschaerft-die-kapitalvorschrifen-ld.1438321。 ↩
  19. FINMA，Resolution Report 2022，“Focus on domestic systemically important banks”（同上）。 ↩

仅供一般参考。本文不构成法律或税务意见，不能替代针对个案的咨询，亦不建立律师与客户之间的委托关系。本文反映截至 十月 2026 的法律状况。

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