资产追回：外国政治公众人物的资产

从宪法紧急权力到成文法

瑞士对下台统治者资产的政策，在F部分有历史性的叙述，从1986年冻结马科斯账户到返还阿巴查资金。数十年来，在普通司法协助之外冻结此类资产的法律依据就是《联邦宪法》本身。第184条第3款授权联邦委员会在维护国家利益需要时发布条例和决定，第185条则赋予其为保护内部和外部安全而行使的类似权力。¹在旧宪法下，此类紧急条例曾用于马科斯和蒙博托的资产。2011年，联邦委员会依据同一权力处理了与突尼斯本·阿里政权和埃及穆巴拉克政权有关的资产，2014年又处理了乌克兰维克托·亚努科维奇身边人员的资产。²

杜瓦利埃案暴露了这一做法的局限。由于海地司法系统无法进行诉讼，与海地的司法协助宣告失败，联邦最高法院于2010年裁定，因相关犯罪已过追诉时效，杜瓦利埃资产不能依普通规则没收。议会的回应是制定2010年《非法资产返还法》，即所谓《杜瓦利埃法》（Lex Duvalier），允许在失败国家的情形下予以没收。³该法后来被一部综合性法律所取代，即2015年12月18日《关于冻结和返还外国政治公众人物所持非法资产的联邦法》，德文简称SRVG，英文称Foreign Illicit Assets Act（《外国非法资产法》，FIAA）。该法于2016年7月1日生效。⁴

《外国非法资产法》

该法规范“外国政治公众人物或其密切关系人所持资产的冻结、没收和返还，前提是有理由认为这些资产系通过腐败行为、刑事性管理不当或其他重罪获得”。该法规定了两类冻结。第一类依第3条，是着眼于司法协助的预防性冻结。联邦委员会可在以下情况下下令冻结：来源国政府已丧失权力或政权更迭似已不可避免，该国腐败程度众所周知地高，资产看来很可能是通过腐败或其他犯罪获得，并且维护瑞士利益需要冻结。此类冻结以四年为限。联邦委员会可每次延长一年，最长期限为十年。

第二类冻结依第4条，作为没收的依据。它适用于司法协助失败的情形，通常是由于来源国的司法系统全部或部分崩溃，无法满足司法协助程序的要求。届时，联邦财政部可向联邦行政法院提起没收之诉。如果资产处于政治公众人物或其密切关系人的支配之下，来源非法，且已依第4条被冻结，法院即下令没收。没收不受时效限制。依第15条，如果某人的财富在行使公职期间异常增长，且该国在此期间腐败程度众所周知地高，则推定资产来源非法。如果能够证明资产“极有可能”系合法取得，该推定即被推翻。⁵

该法还对金融业规定了义务。持有或管理被冻结所涉人员资产的个人和机构必须立即报告。联邦可协助来源国争取资产返还，例如提供法律咨询、组织国际会议或派遣专家。第17条和第18条规定了返还的原则。返还的资产必须用于改善来源国民众的生活条件或加强该国的法治，联邦委员会为此与接收国缔结协议。联邦外交部（FDFA）通过其国际法局下设的资产追回处管理这一体系，并为相关国家的司法机关提供支持。⁶

冻结实践

依据该法及其前身作出的冻结清单，堪称2011年以来政治动荡的一部简史。突尼斯的冻结于2021年1月18日届满，达到十年上限。埃及的冻结在瑞士刑事程序终止后，于2017年12月20日解除。乌克兰的冻结于2023年2月27日届满，此时联邦委员会已就超过1.3亿瑞士法郎启动没收程序。2025年和2026年新增了两项冻结。巴沙尔·阿萨德及其身边人员的资产自2025年3月7日起被冻结，尼古拉斯·马杜罗及其关系人的资产自2026年1月5日起被冻结。⁷

委内瑞拉的冻结说明了这一工具的运作方式。马杜罗被赶下台后，联邦委员会于2026年1月5日下令冻结其本人及其关系人（委内瑞拉现任政府成员除外）在瑞士持有的任何资产，期限四年，立即生效。联邦委员会解释说，决定性因素是下台已经发生，且委内瑞拉已有可能启动法律程序。它指出，自2018年起已依据《禁运法》对委内瑞拉实施制裁，而新措施涉及迄今未受制裁的人员。新闻稿未披露被冻结金额的数字。⁸两种制度之间的区别对苏黎世的银行十分重要。依《禁运法》实施的制裁（见前一章）服务于外交政策目标，在这些目标实现后即予解除。依《外国非法资产法》实施的冻结则服务于未来的返还，并可能以没收告终。

乌克兰没收程序是对该法的第一次真正检验。2023年2月15日，联邦委员会指示联邦财政部就前总统身边人员超过1.3亿瑞士法郎的资产向联邦行政法院提起没收之诉。⁹这些诉讼将检验在没有外国判决的情况下进行没收的法定模式能否在有争议的案件中发挥作用。

返还实践与数据

瑞士自称是返还非法资产的领先国家。联邦外交部称，瑞士已向外国返还逾20亿美元。它提出了返还的三项原则：透明与问责、使来源国民众受益，以及设立监督机制以防止返还的资金重新流入腐败渠道。¹⁰该部早前的一份非正式文件列出了主要案例。6.84亿美元的马科斯资产在联邦最高法院作出裁决后，于1990年代末返还菲律宾，部分用于补偿人权侵犯的受害者。2002年，秘鲁在蒙特西诺斯案中获得9200万美元，资金通过一个处理腐败所得的国家基金拨付。尼日利亚于2005年获得约7亿美元的阿巴查资产，此后又在世界银行监督下获得3.21亿美元。哈萨克斯坦于2007年通过独立的、面向儿童和青少年的BOTA基金会获得1.15亿美元，2012年又在世界银行承担受托责任的情况下获得4800万美元。安哥拉于2005年获得2400万美元，2012年获得4300万美元，用于人道主义、教育和农业项目。¹¹

苏黎世在蒙特西诺斯案中发挥了直接作用。2000年10月，瑞士各银行向反洗钱报告办公室报告了与秘鲁情报机构前首脑弗拉迪米罗·蒙特西诺斯有关的账户后，苏黎世州第四预审法官办公室启动了刑事程序。调查显示，蒙特西诺斯在三十多笔交易中收取了武器交付的佣金，金额相当于购买价格的18%。2002年6月12日，苏黎世预审法官下令移交这些资产，2002年8月20日完成了首笔7750万美元的移交。世界银行与联合国毒品和犯罪问题办公室的被盗资产追回倡议记录了此后的返还情况：2020年依据与卢森堡的三方协议返还1630万美元，以及联邦最高法院于2023年5月在一起非基于定罪的没收案件中作出裁决，准许再返还850万美元。¹²

第二次阿巴查返还成为受监督返还的范例。瑞士、尼日利亚与世界银行之间的协议在华盛顿签署。由日内瓦检察官没收的3.21亿美元被用于资助“国家社会安全网项目”，该项目向贫困家庭提供现金转移支付。在此类案件中，民间社会组织首次参与了协议的起草。然而，批评者指出，2005年返还的7亿美元中有相当一部分不知所踪，这也解释了为何对第二次返还实施更严格的监督。¹³

乌兹别克斯坦案将这一模式应用于新的情境。在联邦检察院于2012年针对乌兹别克斯坦前总统之女古尔纳拉·卡里莫娃等人启动的刑事程序中，巨额资金被没收。2022年8月，联邦委员会与乌兹别克斯坦政府签署协议，规定这些资产将通过一个联合国信托基金用于造福乌兹别克斯坦民众。¹⁴第一批约为1.31亿美元。2025年2月6日在塔什干签署的第二份协议规定，通过联合国乌兹别克斯坦2030愿景多伙伴信托基金返还约1.82亿美元，用于具有重大社会意义的项目，特别是公共卫生和教育领域的项目。因此，总额约为3.13亿美元。¹⁵

官方数据与独立数据存在差异。Maria Gabriela Sarmiento基于其博士研究所作的一项研究统计，瑞士已返还逾31亿美元，其中向尼日利亚返还逾10亿美元，向菲律宾返还6.84亿美元，向巴西返还5.67亿美元，向乌兹别克斯坦返还3.13亿美元。她指出，目前没有统一的官方登记册记录被冻结、被没收和被返还的资产。¹⁶瑞士联邦审计署早在2022年就批评称，有关返还案件的信息“非常零散且不完整”，当局对返还资金的使用情况缺乏全面了解，没收裁决有时耗时超过十五年。它建议提高被冻结和被没收资金使用情况的透明度。¹⁷

注释

1. 1999年4月18日《瑞士联邦宪法》第184条第3款和第185条第3款，SR 101。依第184条第3款第二句，条例必须有期限（“Verordnungen sind zu befristen”），https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-184-218.html 和 https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-185-219.html。 ↩
2. “Freezing, Forfeiture and Restitution of Illicit Assets of Politically Exposed Persons Abroad: New Regime Applicable as of July 1st, 2016”，Lexology简报，https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=0961c38c-b139-4c25-ad88-333db2188d50。该简报说明，新法取代了“阿拉伯之春”和乌克兰危机期间所采用的宪法紧急措施。 ↩
3. 2010年10月1日《关于返还政治公众人物非法所得资产的联邦法》（RIAA），《联邦法律汇编》（AS）2011 275，已由2015年12月18日《外国非法资产法》（FIAA）第31条废止，FIAA于2016年7月1日生效，https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-31-34.html 和 https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-33-36.html。关于杜瓦利埃案，见F部分。 ↩
4. 2015年12月18日《外国非法资产法》（FIAA），SR 196.1，向《联合国反腐败公约》（UNCAC）资产追回工作组分发的非官方英文译本，https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf。 ↩
5. FIAA第1、3、4、6、14和15条，非官方英文译本，https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf。第16条保护瑞士当局以及善意取得权利的第三方的权利。 ↩
6. 联邦外交部（FDFA），“Freezing of assets”，https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets。 ↩
7. FDFA，“Freezing of assets”，https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets，列有现行和已届满的冻结。2011年对利比亚的冻结已并入联合国和欧盟（EU）的制裁机制。 ↩
8. 瑞士联邦委员会，“Federal Council freezes any assets held in Switzerland by Nicolás Maduro”，2026年1月5日新闻稿，https://www.admin.ch/en/newnsb/4mdMVbqPTwY-5XoVHeNVP。 ↩
9. 瑞士联邦委员会，“Over CHF 130 million from entourage of former Ukrainian President Yanukovych targeted in confiscation proceedings”，2023年2月15日新闻稿，https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-93078.html。该新闻稿强调，这些程序与2022年通过的对俄制裁无关。 ↩
10. FDFA，“Return of illicit assets of foreign politically exposed persons (PEPs)”，https://www.eda.admin.ch/en/restitution-of-illicitly-acquired-assets。 ↩
11. FDFA，“Switzerland’s Experience in Repatriating Illicitly Acquired Assets (PEP)”，非正式文件，https://www.eda.admin.ch/dam/fr/sd-web/vLXkW-zmgeBG/09-cas-de-restitution_en.pdf。该文件称，“瑞士已向来源国返还约20亿美元”。 ↩
12. 被盗资产追回倡议（StAR），Asset Recovery Watch数据库，“Vladimiro Montesinos – Switzerland chapter”，https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter。 ↩
13. Julia Crawford，“Is the Abacha accord a model for returning ‘dictator funds’?”，JusticeInfo.net，2018年3月8日，https://www.justiceinfo.net/en/36633-is-the-abacha-accord-a-model-for-returning-dictator-funds.html。 ↩
14. 瑞士联邦委员会，“Restitution of illicit assets: Switzerland and Uzbekistan sign agreement”，2022年8月16日新闻稿，https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-89949.html。 ↩
15. 瑞士驻乌兹别克斯坦大使馆，“Information on the ‘Agreement regarding the sharing of forfeited assets’ between the Swiss Federal Council and the Government of the Republic of Uzbekistan”，2025年2月，https://www.eda.admin.ch/countries/uzbekistan/en/home/news/news.html/content/countries/uzbekistan/en/meta/news/2025/February/restitution。 ↩
16. Maria Gabriela Sarmiento，“Switzerland: The Opaque World of Asset Recovery”（客座博客），UNCAC Coalition，2025年5月13日，https://uncaccoalition.org/switzerland-and-grand-corruption-the-opaque-world-of-asset-recovery。 ↩
17. SWI swissinfo.ch，“Swiss asset restitution strategy comes in for criticism”，2022年1月27日，https://www.swissinfo.ch/eng/politics/swiss-asset-restitution-strategy-comes-in-for-criticism/47296700。 ↩

仅供一般参考。本文不构成法律或税务意见，不能替代针对个案的咨询，亦不建立律师与客户之间的委托关系。本文反映截至 十月 2026 的法律状况。