人员自由流动与提契诺州的政治回应

人员自由流动协定

当今跨境劳动力市场的法律基础，是1999年6月21日瑞士联邦与欧洲共同体及其成员国之间签订的《人员自由流动协定》（AFMP）。该协定作为第一揽子双边协定的一部分签署，于2002年6月1日生效。¹对于来自意大利的跨境通勤者而言，该协定带来了三项变化。第一，在过渡期结束后，它取消了本地居民劳动者优先原则，以及此前针对每一份许可逐一实施的工资和劳动条件审查。第二，它取消了通勤者必须在其范围内居住和工作的边境区域。第三，它将欧洲关于社会保障制度协调的规则扩展适用于瑞士。包括意大利在内的十五个老成员国公民自2007年6月1日起享有完全的自由流动。²自该日起，提契诺州的雇主可以按照与雇用瑞士居民相同的条件雇用意大利居民，仅须履行申报义务并遵守上文所述的最低工资规则。

其对提契诺州的影响立竿见影。跨境通勤者人数在1990年代大体保持稳定，自2000年代中期开始上升，并在2008年金融危机以及2011年和2015年瑞士法郎走强期间持续增长。强势瑞士法郎使瑞士工资折算成欧元后更具吸引力，同时也给提契诺州的出口企业和零售商带来压力，促使它们从边境另一侧招聘成本更低的员工。在公众认知中，自由流动、强势瑞士法郎以及通勤者进入服务业岗位，汇聚成了同一种不满情绪。成立于1991年的提契诺联盟（Lega dei Ticinesi）和瑞士人民党州支部将跨境通勤者（frontalieri）作为其竞选活动的核心议题。³

2014年反对大规模移民倡议

2014年2月9日，瑞士选民以50.3%的得票率和十七个州的多数通过了“反对大规模移民”全民倡议。该倡议在《联邦宪法》中增设了第121a条，要求瑞士通过年度上限和配额自主管理移民，瑞士公民享有优先权，并明确将跨境通勤者纳入配额适用对象。⁴在提契诺州，该倡议获得68.17%的选票，是所有州中支持率最高的。⁵根据Wikipedia提供的全国数据，赞成票为1,463,854票，反对票为1,444,552票，经计算差额为19,302票，投票率为56.6%。⁶

由于《联邦宪法》第121a条与人员自由流动协定不相容，联邦委员会和联邦议会决定以保全该协定的方式加以实施。联邦议会于2016年12月16日通过的实施立法并未引入配额。其核心工具是职位空缺申报义务：自2018年7月1日起，对于失业率达到某一门槛的职业类别，雇主必须向公共就业服务机构申报职位空缺，且在五个工作日内不得通过其他渠道发布招聘信息。该门槛最初设定为8%，自2020年1月1日起降至5%。⁷该义务适用于瑞士境内所有雇主，并不限于提契诺州。其在该州的实际效果有限，因为跨境通勤者从事的许多职业并不在清单之列，而且申报义务并不强制雇主雇用就业办公室推荐的候选人。

注释

1. 瑞士国家移民秘书处（SEM），“Accordo sulla libera circolazione delle persone Svizzera–UE/AELS”，https://www.sem.admin.ch/sem/it/home/themen/fza_schweiz-eu-efta.html。该协定公布为SR 0.142.112.681。 ↩
2. 同上。AFMP第10条第1–2款（生效后五年内实行配额，两年内实行本地居民劳动者优先及工资和劳动条件审查），https://www.droit-bilingue.ch/de-it/0.1/0.14/0.142.112.681-10-13.html；SEM，“Permesso per frontalieri G (cittadini UE/AELS)”（见上文）（“Le zone di frontiera sono state abolite”）。 ↩
3. Andrea Ghiringhelli，“Lega dei ticinesi”，载于Dizionario storico della Svizzera，2017年3月10日版本，https://hls-dhs-dss.ch/it/articles/008030/（1991年由Giuliano Bignasca和Flavio Maspoli创立；反对欧洲一体化和inforestierimento）。关于针对跨境通勤者的运动，参见下文“Prima i nostri!”倡议。 ↩
4. 瑞士国家移民秘书处（SEM），“Attuazione dell'articolo 121a Cost.”，https://www.sem.admin.ch/sem/it/home/themen/fza_schweiz-eu-efta/umsetzung_vb_zuwander ung.html。《联邦宪法》第121a条第2–3款，英文和意大利文文本见https://www.droit-bilingue.ch/en-it/1/10/101-121a-149.html（第3款：“the limits and quotas must include cross-border commuters”；“essi devono comprendere anche i frontalieri”）；Swissvotes，第580号投票，https://swissvotes.ch/vote/580.00（赞成率50.33%；仅在巴塞尔城市州、弗里堡州、日内瓦州、汝拉州、纳沙泰尔州、沃州、瓦莱州、楚格州和苏黎世州被否决）。 ↩
5. “Limitazione, le reazioni ticinesi”，RSI，2020年9月27日，https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/Limitazione-le-reazioni-ticinesi--1229809.html（2014年为68.17%）。关于这是所有州中最高支持率：Wikipedia，“Eidgenössische Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung»”，https://de.wikipedia.org/wiki/Eidgenössische_Volksinitiative_«Gegen_Masseneinwanderung»（“Die höchste Zustimmung erhielt die Initiative im Tessin”），作为最后手段引用。 ↩
6. Wikipedia，“2014 Swiss immigration initiative”，https://en.wikipedia.org/wiki/2014_Swiss_immigration_initiative（作为最后手段查阅）。正文中的差额系根据两项票数计算得出；Wikipedia所载数字略有不同。 ↩
7. SEM，“Attuazione dell'articolo 121a Cost.”（见上文）。1991年1月16日《职业介绍和人员派遣条例》（AVV），SR 823.111，第53a条第1款（5%的门槛），https://www.droit-bilingue.ch/de-it/8/82/823.111-53a-65.html，以及第53b条（申报义务；仅在五个工作日后方可在其他渠道发布），https://www.droit-bilingue.ch/de-it/8/82/823.111-53b-66.html。 ↩

仅供一般参考。本文不构成法律或税务意见，不能替代针对个案的咨询，亦不建立律师与客户之间的委托关系。本文反映截至 十月 2026 的法律状况。